談農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證據(jù)先行登記的性質爭議

　　證據(jù)先行登記保存”設置在一般程序的調(diào)查取證環(huán)節(jié)中，對于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證據(jù)先行登記的性質爭議是?

　　摘要：在行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法人員對證據(jù)先行登記保存程序的認識有行政強制措施說與程序性職權說兩種觀點，導致各地在實踐運用中的做法不統(tǒng)一，甚至存在棄用或者濫用的情形。本文深入探究證據(jù)先行登記保存的性質，供同行參考。

　　關鍵詞：證據(jù)先行登記保存;行政強制措施;爭議

　　《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第三十七條第二款規(guī)定：“行政機關在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法;在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)及時做出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據(jù)。”在《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中，第三十一條、第三十二條、第三十四條、第三十五條也對證據(jù)先行登記保存進行了描述。

　　1證據(jù)先行登記保存的法律性質爭議

　　1.1行政強制措施說

　　首先，“先行”二字的含義是行政機關在收集證據(jù)遇到法定緊急情況時，即證據(jù)可能滅失或者以后難以取得，對證據(jù)予以先行登記保存，以便日后按照法定的方式和程序使之成為法定證據(jù)形式。其次，“登記”主要是指對證據(jù)進行現(xiàn)場清點、登記造冊。再次，“保存”是證據(jù)先行登記保存的內(nèi)在本質和目的，行政相對人負有不得銷毀或者轉移的義務�！吨腥A人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)第九條規(guī)定了強制措施的種類：限制公民人身自由，查封場所、設施或者財物，扣押財物，凍結存款、匯款，其他行政強制措施。第十八條規(guī)定了強制措施的程序。從立法層面上看，證據(jù)先行登記保存符合行政強制措施的保全性、暫時性、控制性特征，應當屬于行政強制措施。《<中華人民共和國行政強制法>釋義與案例》明確了《行政處罰法》第三十七條中的“登記保存”為行政強制措施，同時也明確了《中華人民共和國動物防疫法》(以下簡稱《動物防疫法》)中規(guī)定的發(fā)生動物疫病時對易感動物和動物產(chǎn)品采取的“隔離”“撲殺”“銷毀”歸為《行政強制法》第九條第五項“其他”行政強制措施。從司法實踐層面上看，證據(jù)先行登記保存已為判例所實踐，特別是新的《行政訴訟法》修改后，擴大了可訴行政行為的范圍。

　　1.2程序性職權說

　　首先，在一般情況下，證據(jù)登記保存多發(fā)生在立案之后，依據(jù)《行政處罰法》和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定，“證據(jù)先行登記保存”設置在一般程序的調(diào)查取證環(huán)節(jié)中，行政機關可依職權行使。但是，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，可以在立案前，經(jīng)負責人批準，即可對證據(jù)予以先行登記保存。其次，“登記”是對證據(jù)的現(xiàn)場清點、登記造冊，是在證據(jù)可能滅失的情況下采取的緊急措施。再次，“保存”僅是對證據(jù)物理上的管理，側重于保持原樣，并不涉及對其實質內(nèi)容的固定、分析、提取等，“保存”的證據(jù)需要后續(xù)做出必要的處理才能作為處罰依據(jù)。最后，關于登記保存后的處理。對先行登記保存的證據(jù)，應當在七日內(nèi)作出下列處理決定，并告知當事人：(一)需要進行技術檢驗或者鑒定的，送交有關部門檢驗或者鑒定;(二)對依法應予沒收的物品，依照法定程序處理;(三)對依法應當由有關部門處理的，移交有關部門;(四)為防止損害公共利益，需要銷毀或者無害化處理的，依法進行處理;(五)不需要繼續(xù)登記保存的，解除登記保存。程序職權說與行政強制措施說的主要區(qū)別在于對“保存”的理解，證據(jù)登記保存是行政處罰過程中的一項程序性職權措施，本身并不是具體行政行為，沒有限制當事人對其財產(chǎn)的處置，這與法律賦予行政機關詢問當事人的職權并無不同，而其施加給相對人的保管義務，也與當事人應當如實回答執(zhí)法辦案人員詢問的義務沒有本質區(qū)別。同時，在《農(nóng)業(yè)行政處罰規(guī)定》中，并沒有將證據(jù)先行登記保存制度明確定性為強制措施，從農(nóng)業(yè)部行政立法的角度認為是程序性職權措施，且在農(nóng)業(yè)行政處罰實務中，各地農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關大多表示認同。根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》的規(guī)定，證據(jù)先行登記保存明顯區(qū)別于查封、扣押等已明確的行政強制措施，在證據(jù)先行登記保存文書格式中沒有告知當事人的訴權。據(jù)此，從農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)業(yè)執(zhí)法實踐可以看出，農(nóng)業(yè)部采用了程序職權說。

　　2一線執(zhí)法隊伍可以采用程序職權說

　　農(nóng)業(yè)部作為行業(yè)最高主管部門，將證據(jù)先行登記保存規(guī)定為程序性職權，同時司法判例也有對此種說法的支持，見于中國裁判文書網(wǎng)《湖南省長沙市雨花區(qū)人民法院行政裁定書》(〔2015﹞雨行初字第00042號)認為證據(jù)先行登記保存是做出行政行為之前的告知行為，對行政相對人的權利義務不產(chǎn)生實際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。鑒于此，筆者建議一線農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門可以按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，按職權依法適用證據(jù)登記保存程序。

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