通訊行政執(zhí)法的復(fù)議監(jiān)視

　　“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)視，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，進(jìn)步執(zhí)法水平，確保的嚴(yán)格實(shí)施�！�***同道在黨的十六大報(bào)告中的這段話，對(duì)監(jiān)視行政法律關(guān)系的建立具有戰(zhàn)略上的指導(dǎo)意義。通訊行政執(zhí)法，是指通訊行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令，直接對(duì)特定的相對(duì)人采取的具體其權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)通訊行政治理職能活動(dòng)的行政行為。長期以來，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，形成了人們只重視刑法、民法而輕視其他部分法的傾向。再加上行政機(jī)關(guān)主要靠政策辦事，因而一提起執(zhí)法便想起公安、檢察、法院的執(zhí)法活動(dòng)，而忽視了承擔(dān)大量執(zhí)法任務(wù)的行政機(jī)關(guān)，尤其是通訊行政機(jī)關(guān)更被人們忽視。隨著我國主義法制的日益健全，人們法制觀念的逐步加深，開始熟悉到，凡是執(zhí)行行政職能，與公民、組織發(fā)生某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)是執(zhí)法機(jī)關(guān)。但是社會(huì)的也要求行政機(jī)關(guān)及其行為必須走向法制化，具體到通訊行政執(zhí)法也必須全面走向法制化，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和加進(jìn)世貿(mào)組織后新形勢(shì)的要求。這就要求通訊行政執(zhí)法的產(chǎn)生及其職權(quán)職責(zé)必須有明確的法律規(guī)定；通訊行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，必須合乎法律之規(guī)定，不得超越法律、法規(guī)及規(guī)章。因此，加強(qiáng)通訊行政執(zhí)法的監(jiān)視必須提到議事日程。，我國尚未形成完善的通訊行政執(zhí)法監(jiān)視體系，通訊行政執(zhí)法監(jiān)視的主要手段是行政復(fù)議。然而，大多數(shù)治理相對(duì)人在通訊行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯了其正當(dāng)權(quán)益時(shí)，不往積極地行使通訊行政復(fù)議權(quán)，他們以為我國的通訊行政復(fù)議尚不能成為一種有效的救濟(jì)手段。如何確保通過通訊行政復(fù)議的手段監(jiān)視通訊行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，是通訊治理相對(duì)人普遍關(guān)心的。因此，有必要就通訊行政復(fù)議監(jiān)視的相關(guān)題目作一先容。

　�。ㄒ唬┩ㄓ嵭姓�復(fù)議概述

　　通訊行政復(fù)議，是指通訊行政治理相對(duì)人以為通訊行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其正當(dāng)權(quán)益，向作出具體行政行為的通訊行政主管機(jī)關(guān)的上一級(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由有復(fù)議管轄權(quán)的通訊行政主管機(jī)關(guān)對(duì)具體通訊行政行為重新進(jìn)行審查，并作出裁決的一種行政活動(dòng)。通訊行政復(fù)議是上級(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行層級(jí)監(jiān)視的一種較規(guī)范的活動(dòng)，是通訊行政機(jī)關(guān)對(duì)通訊行政執(zhí)法監(jiān)視的重要組成部分。

　　通訊行政復(fù)議，是解決通訊行政機(jī)關(guān)在行使通訊行政職權(quán)過程中與治理相對(duì)人發(fā)生的關(guān)于權(quán)利義務(wù)爭議的重要途徑之一。通訊行政爭議的產(chǎn)生是由于治理相對(duì)人對(duì)通訊行政權(quán)力行使的程序、目的產(chǎn)生疑義或不服。但是，通訊行政爭議的構(gòu)成應(yīng)符合以下條件：

　　１、必須有一方是通訊行政治理機(jī)關(guān)

　　根據(jù)我國通訊行政治理體制和現(xiàn)行的通訊法律、法規(guī)規(guī)定，在我國履行通訊治理職能的機(jī)構(gòu)有兩級(jí)，即中心通訊行政治理機(jī)構(gòu)和省級(jí)通訊行政機(jī)構(gòu)；地、市級(jí)的通訊治理職能仍缺位。通訊行政機(jī)關(guān)在履行通訊治理職責(zé)過程中，不可避免地要與治理相對(duì)人發(fā)生糾紛，這里的治理相對(duì)人包括另一行政機(jī)關(guān)。但是糾紛當(dāng)事人之中必須一方是履行行政治理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。例如某通訊行政執(zhí)法機(jī)關(guān)由于某公安機(jī)關(guān)擅自改變專用線路的使用范圍，對(duì)該公安機(jī)關(guān)給予警告，并處50000元罰款，該公安機(jī)關(guān)以為處罰太重與通訊行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)生爭議，在這一因具體通訊行政行為引起的行政爭議中，兩方當(dāng)事人均為行政機(jī)關(guān)，但是公安機(jī)關(guān)是治理相對(duì)人，而通訊行政治理機(jī)關(guān)則是依法履行通訊行政治理職能的具有通訊行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。這是行政糾紛區(qū)別于民事糾紛的一個(gè)明顯特點(diǎn)。

　�。病�爭議的標(biāo)的是通訊行政主體的行政行為

　　假如說通訊行政主體是構(gòu)成通訊行政爭議的形式要件，那么，通訊行政行為是構(gòu)成通訊行政爭議的實(shí)質(zhì)要件。判定一個(gè)爭議是否屬通訊行政爭議，僅僅看爭議當(dāng)事人中是否有通訊行政機(jī)關(guān)是不夠的，我們還必須看爭議的標(biāo)的性質(zhì)。只有爭議標(biāo)的是通訊行政行為的，才是通訊行政爭議。例如某通訊行政治理機(jī)關(guān)因購買辦公用品與另一方(供方)發(fā)生爭議，就不屬行政爭議，道理很簡單，他們發(fā)生爭議的標(biāo)的是購銷行為。

　　綜上所述，通訊行政爭議的構(gòu)成，除爭議確當(dāng)事人中一方必須是行使通訊行政權(quán)力的組織外，爭議的標(biāo)的還必須是通訊行政主體的具體行政行為。

　　在明確了通訊行政爭議的構(gòu)成要件后，我們就可以得出了明確的通訊行政復(fù)議概念，即：通訊行政復(fù)議是通訊行政機(jī)關(guān)按照特定的程序和要求處理通訊行政爭議的活動(dòng)。我們可以從以下幾方面來把握這一概念。

　�。�、通訊行政復(fù)議是通訊行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。

　　通訊行政機(jī)關(guān)是行使通訊行政權(quán)力，執(zhí)行國家通訊法律、法規(guī)、規(guī)章，治理國家通訊事務(wù)的機(jī)關(guān)。通訊行政機(jī)關(guān)在通訊行政復(fù)議過程中運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的工作原則和，這是它的行政性，然而，通訊行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行通訊行政復(fù)議過程中，又擁有司法職權(quán)，例如，復(fù)議申請(qǐng)必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出，復(fù)議必須向有管轄的行政主管機(jī)關(guān)提出，復(fù)議決定也必須在規(guī)定的期限內(nèi)作出。這表明，通訊行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。

　　有人曾擔(dān)心，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一方面擁有行政權(quán)，另一方面又擁有司法權(quán)，兩權(quán)的結(jié)合是不公平的，不可避免地會(huì)出現(xiàn)獨(dú)裁。筆者以為這一擔(dān)心是大可不必的。這是由于，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于法律，行政機(jī)關(guān)只能享有法律賦予的權(quán)力，按照法律規(guī)定的條件行使權(quán)力，這是***和的基本要求。然而，一切權(quán)力具有多方面性質(zhì)，可以產(chǎn)生良好的結(jié)果，也可能產(chǎn)生不良的結(jié)果。只有當(dāng)行政權(quán)力的行使符正當(dāng)律規(guī)定的時(shí)候，才會(huì)產(chǎn)生良好的結(jié)果，否則必然對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生侵害。因此，依法行政是行政權(quán)力存在的先決條件。實(shí)踐中，通訊行政機(jī)關(guān)違法行政的現(xiàn)象是屢見不鮮的。這樣，行政權(quán)力的行使就必須受到監(jiān)視；行政權(quán)力逾大，監(jiān)視的機(jī)制也必須隨之加強(qiáng)。行政機(jī)關(guān)的專業(yè)化程度和技術(shù)性的要求是很高的，致使行政爭議的案件極為復(fù)雜，特別是通訊行政爭議案件，它涉及很多有關(guān)電信技術(shù)方面的專業(yè)知識(shí)和電信業(yè)務(wù)知識(shí)。假如將這些行政爭議案件都推給人民法院，那么法院定會(huì)力不從心，影響辦案質(zhì)量，同時(shí)給行政效率的進(jìn)步也造成障礙。這樣人們開始了尋求解決行政爭議的新途徑。行政爭議的解決，法院具有法律上的上風(fēng)，但它也有自己的不足，那就是行政治理的專業(yè)和技術(shù)，而這些正是行政機(jī)關(guān)的上風(fēng)。并且，大量的行政爭議發(fā)生在行政實(shí)踐中，行政部分對(duì)這些爭議的事實(shí)和背景更加了解。例如某單位未經(jīng)申報(bào)開辦了電話語音信息服務(wù)，通訊行政機(jī)關(guān)依法對(duì)該單位進(jìn)行行政處罰，并同時(shí)責(zé)令該單位向電信補(bǔ)交因開辦電話信息服務(wù)所占用的中繼線用度。然而，該用戶不以為自己從事的業(yè)務(wù)屬電話信息服務(wù)，也拒盡向電信企業(yè)補(bǔ)交中繼線用度，這樣就產(chǎn)生了爭議。那么，要確定該單位是否違反了通訊行政法規(guī)擅自開辦電話信息服務(wù)，是否要補(bǔ)交中繼線用度，首先要明確作甚電話信息服務(wù)，作甚中繼線。這些電信業(yè)務(wù)的界定，正是通訊行政主管機(jī)關(guān)的上風(fēng)，這些爭議的事實(shí)和背景也只有通訊行政機(jī)關(guān)最為了解。這樣將行政爭議交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議是最為恰當(dāng)?shù)�。況且，行政機(jī)關(guān)解決行政爭議的權(quán)力是依法行使的，而且這種權(quán)力也不是終極的權(quán)力。治理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服，可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提起行政訴訟，請(qǐng)求司法審查。人民法院才是解決行權(quán)爭議的終極途徑。

　　有關(guān)行政復(fù)議制度，各國的行政法都有類似的規(guī)定。例如，1951年韓國的《行政訴愿法》就是一部規(guī)定公民在行政領(lǐng)域中行使救濟(jì)權(quán)的重要法律。這部法律的重要特點(diǎn)之一就是規(guī)定了“訴愿前置原則”，所謂“訴愿前置原則”，是指公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)V愿，只有對(duì)訴愿或裁決不服時(shí)，才能向法院提起行政訴訟。這種制度的主要目的是為了將行政糾紛盡可能彌息在行政過程中，從而減輕法院的負(fù)擔(dān)。1962年日本的《行政不服審查法》也確立了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的處理權(quán)。1991年美國的《路易斯安娜州行政程序法》也規(guī)定了有行政復(fù)議前置的，這部行政程序法典盡管僅適用于美國的路易斯安娜州（ Louisiana State），但在立法模式上，它與美國《聯(lián)邦行政程序法》和《各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法》頗為相似�！堵芬姿拱材戎菪姓�程序法》的一個(gè)重要原則就是不適用司法審查窮盡所有行政救濟(jì)手段原則。這個(gè)原則是美國司法審查的一項(xiàng)原則，它的主要內(nèi)容是，行政機(jī)關(guān)作出決定后，受害人不服要將該決定提請(qǐng)法院司法審查前，應(yīng)當(dāng)先請(qǐng)求行政救濟(jì)，只有在走完所有的行政救濟(jì)途徑后，才有權(quán)提起司法審查。由此看來，由行政機(jī)關(guān)處理行政爭議，實(shí)行行政復(fù)議前置原則是世界各國普遍采用的一種制度。我國1999年的《行政復(fù)議法》也明確規(guī)定了行政復(fù)議制度，在我國行政法制建設(shè)中的地位。

　�。病⑼ㄓ嵭姓�復(fù)議是通訊行政機(jī)關(guān)處理通訊行政爭議的活動(dòng)。

　　通訊行政主管部分的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。如何區(qū)別這兩種爭議，關(guān)鍵在于主張權(quán)利的人所針對(duì)的另一方當(dāng)事人是依法行使行政權(quán)力的行權(quán)機(jī)關(guān)，還是所針對(duì)的另一方當(dāng)事人是與主張權(quán)利的人處于同等地位的公民、法人或者其他組織，前者發(fā)生的爭議為行政爭議，后者發(fā)生的爭議屬民事爭議。但是，在通訊行政復(fù)議中，這種爭議只能以行政爭議出現(xiàn)，即主張權(quán)利的人只能以通訊行政機(jī)關(guān)為另一方當(dāng)事人。否則，就會(huì)出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)民事爭議進(jìn)行復(fù)議的情況。例如甲單位未申領(lǐng)經(jīng)營許可證，擅自從事無線移動(dòng)通訊，通訊行政治理機(jī)關(guān)對(duì)甲單位作出停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償所占中繼線30萬元的裁決，假如甲單位不服有關(guān)賠償裁決，向上一級(jí)通訊行權(quán)治理機(jī)關(guān)申訴，被申請(qǐng)人只能是原處分機(jī)關(guān)，上一級(jí)通訊行政治理機(jī)關(guān)復(fù)議解決的是甲單位與原通訊行政處罰機(jī)關(guān)之間的關(guān)于停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償?shù)牟脹Q，而不是甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭議。由于甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭議是處于同等地位的法人或其他組織之間的爭議，屬民事爭議；而通訊行政復(fù)議解決的只是通訊行政爭議，即主張權(quán)利的人所針對(duì)的另一當(dāng)事人是依法有權(quán)實(shí)施行政處罰的通訊行政機(jī)關(guān)。因此，沒有行政爭議，就沒有必要進(jìn)行行政復(fù)議。

　�。�、通訊行政復(fù)議是通訊行政機(jī)關(guān)按照法定的程序和要求解決通訊行政爭議的活動(dòng)。

　　行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭議雙方糾紛的活動(dòng)。這一點(diǎn)和人民法院作為第三方解決各種爭議的特點(diǎn)是一致的。行政復(fù)議的這一特性要求復(fù)議機(jī)關(guān)和作出行政行為的行政機(jī)關(guān)必須分開，同時(shí)也要求行政復(fù)議必須按照法定的程序進(jìn)行，這就是行政復(fù)議程序的司法性。行政復(fù)議程序的司法性使行政復(fù)議和法院審判一樣，有很多制度貫串其中，例如申請(qǐng)制度、管轄制度、移送制度、回避制度、答辯制度等。但是行政復(fù)議程序的主要特點(diǎn)還是體現(xiàn)在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原則，這一點(diǎn)在行政復(fù)議的程序上有比較明顯的體現(xiàn)。例如行政復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)從收到復(fù)議申請(qǐng)書至作出決定止，時(shí)間最長不超過兩個(gè)月；行政復(fù)議過程中證據(jù)的判定、收集也不象法院那樣正式，這些都體現(xiàn)了行政復(fù)議的行政性。行政復(fù)議作為行政活動(dòng)，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決行政爭議。因此，對(duì)解決行政爭議來講，行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。實(shí)踐中，大量的行政爭議都是通過行政復(fù)議解決的。

　　行政復(fù)議已成為各國解決行政爭議仿效的一種制度。行政復(fù)議制度一方面可以發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上、技術(shù)上的上風(fēng)，進(jìn)步了解決行政爭議的效率，另一方面引進(jìn)了司法性程序，保證了復(fù)議的客觀性、公正性，大大地推動(dòng)了行政法治化的發(fā)展，把很多行政爭議消滅在法院訴訟之前，這無論對(duì)行政機(jī)關(guān)還是人民法院來說，都是一件利國利民的好事，它可以減少公民、法人和其他組織不必要的訴累。

　�。�、通訊行政復(fù)議是上級(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級(jí)行政監(jiān)視。

　　通訊行政監(jiān)視可以在行政行為實(shí)施過程中采取，也可以在通訊行政行為完成之后采�。豢梢杂缮霞�(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)主動(dòng)采取，也可以由利害關(guān)系人請(qǐng)求作出通訊行為機(jī)構(gòu)的上級(jí)通訊行政主管機(jī)構(gòu)采取。行政復(fù)議就是有權(quán)的上級(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求復(fù)查原具體通訊行政行為的一種措施。復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)原具體通訊行政行為違法或不當(dāng)，就必須依法糾正。因此，這種復(fù)查的過程，就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體通訊行政行為機(jī)關(guān)實(shí)施的一種行政監(jiān)視的過程。

　　通訊行政復(fù)議作為一種行政監(jiān)視形式，意味著行政復(fù)議是基于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而產(chǎn)生的，行政復(fù)議權(quán)是一種行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既不可轉(zhuǎn)讓，也不可委托。因此，行使行政復(fù)議權(quán)的，多數(shù)是享有行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或?qū)蛹?jí)監(jiān)視權(quán)的行政機(jī)關(guān)。沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)，不得行使行政復(fù)議權(quán)；沒有行政主體資格的非行政機(jī)關(guān)和任何個(gè)人，更不能行使行政復(fù)議權(quán)。通過行政復(fù)議，上級(jí)通訊行政主管部分可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正下級(jí)通訊行政部分違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時(shí)，也可以發(fā)現(xiàn)具體通訊行政行為所依據(jù)的通訊行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。這對(duì)改變目前存在的通訊行政機(jī)關(guān)濫施處罰、無權(quán)處罰、自立章法的狀況是非常有益的，它能有效地保證通訊行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，做到令行禁止。

　�。ǘ�）通訊行政復(fù)議的基本制度

　　通訊行政復(fù)議的制度是由一系列相對(duì)獨(dú)立的程序群有機(jī)結(jié)合的同一體。這一系列重要的程序是構(gòu)成整個(gè)復(fù)議程序的基本要素。缺少其中一個(gè)程序群，行政復(fù)議程序就難以完成。這些相互獨(dú)立的，緊密聯(lián)系的程序群構(gòu)成行政復(fù)議的基本制度，是整個(gè)通訊行政復(fù)議的基礎(chǔ)。這些基本制度是通訊行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議活動(dòng)中必須遵守的，當(dāng)然基本制度應(yīng)該以基本原則為指導(dǎo)。我國《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議的基本原則有：

　　１、正當(dāng)原則

　　行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，首先必須遵循正當(dāng)?shù)脑瓌t，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)最基本的要求。所謂正當(dāng)?shù)脑瓌t，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵照規(guī)定的程序，對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為是否正當(dāng)、適當(dāng)進(jìn)行全面審查，在此基礎(chǔ)上，依法對(duì)既正當(dāng)又適當(dāng)?shù)木唧w行政行為決定予以維持，對(duì)違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為根據(jù)具體情況決定予以撤銷、變更、確認(rèn)違法，對(duì)不作為的可以責(zé)令其限期履行法定職責(zé)；申請(qǐng)人提出對(duì)具體行政行為依據(jù)的正當(dāng)性進(jìn)行審查的請(qǐng)求的，還要依照職權(quán)對(duì)該依據(jù)作出處理或者提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出處理。正當(dāng)原則應(yīng)著重體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)自身必須正當(dāng)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須是依法負(fù)有行政復(fù)議職權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能履行行政復(fù)議職責(zé)；第二，適用依據(jù)必須正當(dāng)。目前有的通訊行政機(jī)關(guān)受地方經(jīng)濟(jì)利益的趨動(dòng)，發(fā)布了一些不符正當(dāng)律和法規(guī)的文件，假如對(duì)此不加以判定和鑒別，一概地作為審理行政復(fù)議案件的依據(jù)予以適用，就會(huì)引起規(guī)范內(nèi)部的沖突，同時(shí)對(duì)公民、法人和其他組織的保護(hù)也很不利。因此要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件前，應(yīng)首先對(duì)所適用的規(guī)范性文件的正當(dāng)性進(jìn)行審查；第三，審理行政復(fù)議案件的程序必須正當(dāng)。目前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中重實(shí)體輕程序的題目十分普遍，這一現(xiàn)象已經(jīng)引起關(guān)組織的重視。應(yīng)該留意的是，程序題目與實(shí)體題目是密切相關(guān)的，是實(shí)體題目的正確、正當(dāng)?shù)闹匾�保證。我國《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議的程序題目，諸如：行政復(fù)議的申請(qǐng)程序、受理程序、調(diào)查程序、證據(jù)程序、行政復(fù)議文書投遞程序均作了嚴(yán)格的規(guī)定，通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格地遵守。

　　２、公正原則

　　行政復(fù)議的公正原則是對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)的質(zhì)量要求。從具體行政復(fù)議活動(dòng)的角度來看，公正是行政復(fù)議制度的靈魂，是取得治理相對(duì)人信任的根本。公正原則的實(shí)現(xiàn)，主要是基于同類情形的對(duì)比，也就是講，相對(duì)于基本相同的事實(shí)、情節(jié)和行為性質(zhì)，行政復(fù)議的結(jié)果應(yīng)當(dāng)保持基本相同，不能過于懸殊。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件過程中，也應(yīng)公平地對(duì)待雙方當(dāng)事人，應(yīng)認(rèn)真聽取申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的意見，不能偏聽偏信或左袒一方，尤其是不能左袒被申請(qǐng)人。一定要使申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人在行政復(fù)議過程中始終處于同等地位。特別是由于在通訊行政治理活動(dòng)中，行政治理相對(duì)人總是處于劣者的地位，行政復(fù)議機(jī)關(guān)尤其應(yīng)當(dāng)留意維護(hù)申請(qǐng)人的行政復(fù)議權(quán)益，充分保障申請(qǐng)人享有公平地參加行政復(fù)議的權(quán)利。

　�。�、公然原則

　　公然原則應(yīng)包括兩層含義，一是行政復(fù)議案件的材料要公然。在審理行政復(fù)議案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收集的材料，除了涉及***、貿(mào)易秘密和個(gè)人隱私的材料外，都應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人公然，答應(yīng)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人及其委托代理人自由查閱；二是行政復(fù)議過程和結(jié)果要公然。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在條件答應(yīng)的情況下，可以采用較靈活的辦案方式，例如可以召集行政復(fù)議參加人到場進(jìn)行公然審理，調(diào)查證據(jù)進(jìn)行辯論等。對(duì)行政復(fù)議的結(jié)果要公然，這樣便于人民群眾和有關(guān)部分的監(jiān)視，也有利于對(duì)公民、法人或其他組織進(jìn)行。

　　４、及時(shí)原則

　　行政復(fù)議是一種行政活動(dòng)，行政活動(dòng)的基本特征必須體現(xiàn)現(xiàn)代行政治理的效率原則，盡可能簡便、迅速地處理行政爭議�！缎姓�復(fù)議法》的及時(shí)原則主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　(1)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)審查行政復(fù)議申請(qǐng)�！缎姓�復(fù)議法》第十七條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理”�！缎姓�復(fù)議法》要求對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理或不受理行政復(fù)議申請(qǐng)，都必須盡快作出判定。

　　(2)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)審理行政復(fù)議案件�！缎姓�復(fù)議法》第二十三條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請(qǐng)受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請(qǐng)書副本或者行政復(fù)議申請(qǐng)筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請(qǐng)人。被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起旬日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)資料。”《行政復(fù)議法》還對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查以及依法處理和依法移送的時(shí)限作了嚴(yán)格的要求，這些都體現(xiàn)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件的及時(shí)原則。

　　(3)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出復(fù)議決定。行政活動(dòng)必須體現(xiàn)高效原則。對(duì)行政治理相對(duì)人而言，都希看盡快得到復(fù)議結(jié)果，以便決定是否采用司法救濟(jì)。我國《行政復(fù)議法》第三十一條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六旬日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六旬日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；但是延長期限最多不超過三旬日”。

　�。怠⒈忝裨瓌t

　　行政復(fù)議中的便民原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行行復(fù)議案件時(shí)，要盡力方便復(fù)議申請(qǐng)人，為行政治理相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議提供便利的條件。具體應(yīng)做到：

　　(1)要熱情周到地接待前來申請(qǐng)行政復(fù)議的行政治理相對(duì)人，應(yīng)耐心講解有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)于不屬于本復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有管轄的機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

　　(2)在行政復(fù)議的方式上，實(shí)行書面審查為主的辦法。按照書面審查的辦法，行政復(fù)議的舉證責(zé)任主要由被申請(qǐng)人承擔(dān)，不應(yīng)要求申請(qǐng)人舉證。

　　(3)對(duì)于被申請(qǐng)人的違法的具體行政行為給申請(qǐng)人的正當(dāng)權(quán)益造成損害的，即便申請(qǐng)人沒提出行政賠償請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法一并責(zé)令被申請(qǐng)人依法給予行政復(fù)議申請(qǐng)人相應(yīng)的賠償。申請(qǐng)人沒必要再走行政賠償?shù)恼?qǐng)求程序，避免因請(qǐng)求行政賠償而牽扯過的財(cái)力和精力。同時(shí)，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了：“行權(quán)復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，不得向申請(qǐng)人收取任何用度”。這些均體現(xiàn)了行政復(fù)議的便民原則。

　�。�、糾錯(cuò)原則

　　行政治理相對(duì)人申請(qǐng)對(duì)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議的目的，就是想通過履行行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)糾正被申請(qǐng)人的錯(cuò)誤的具體行政行為。糾錯(cuò)原則，還應(yīng)體現(xiàn)行政首長負(fù)責(zé)制和集體討論制的原則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者經(jīng)集體討論通過后，方可作出行政復(fù)議決定。根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，下列具體行政行為，通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法：(1)主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；(2)適用依據(jù)錯(cuò)誤的；(3)違反法定程序的；(4)超越或者濫用權(quán)利的；(5)具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>

　　根據(jù)以上行政復(fù)議的基本原則，結(jié)合通訊行政復(fù)議的實(shí)踐，對(duì)通訊行政復(fù)議的基本制度闡述如下：

　�。薄⒁患�(jí)復(fù)議制度

　　行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)復(fù)議制度，即申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議后，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，對(duì)復(fù)議裁決不服，只能依法提起行政訴訟，不能再申請(qǐng)復(fù)議。假如相應(yīng)具體行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，復(fù)議裁決作出后即發(fā)生法律效力，為終局裁決。一級(jí)復(fù)議制度體現(xiàn)了及時(shí)、有效的基本原則。

　　通訊行政復(fù)議與其他種類的行政復(fù)議一樣也實(shí)行一級(jí)復(fù)議制度。一般的行政爭議案件須經(jīng)過三級(jí)審查，即一級(jí)復(fù)議審查和二級(jí)司法審查。從目前的期限看，完成這三級(jí)審查，至少得半年。這已經(jīng)不適應(yīng)于有關(guān)行政效率的原則，假如再增加復(fù)議的審級(jí)，就會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益產(chǎn)生不利影響，當(dāng)然，效率應(yīng)該以公正、正當(dāng)為基礎(chǔ)，假如一個(gè)行政案件的審查，只講效率而忽視了公正、正當(dāng)，那么“效率”又有何價(jià)值可言。關(guān)于兩級(jí)復(fù)議制，國外一些行政復(fù)議法也有類似的規(guī)定。如日本的《行政不服審查法》就規(guī)定了一種再審查請(qǐng)求，即對(duì)屬于經(jīng)過審查請(qǐng)求的裁決以后又提出的一種審查請(qǐng)求。實(shí)行兩級(jí)復(fù)議制度，除了給行政機(jī)關(guān)多一次自我糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)外，似乎沒有多大的法律意義，假如堅(jiān)持實(shí)行行政復(fù)議兩級(jí)審查制，只會(huì)延長解決行政爭議的時(shí)間，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都沒有多大好處。這里應(yīng)留意的是，行政復(fù)議實(shí)行一級(jí)審查制度的實(shí)質(zhì)就是一個(gè)行政機(jī)關(guān)的一次復(fù)議制度，這和復(fù)議機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和級(jí)別無關(guān)。也就是講，只要經(jīng)過一次復(fù)議即為終結(jié)復(fù)議程序，不應(yīng)考慮作出行政復(fù)議決定的行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)或級(jí)別。

　　２、縱向治理制度

　　我國的通訊行政復(fù)議實(shí)行縱向管轄制度，即對(duì)于公民、法人或其他組織對(duì)具體通訊行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的通訊行政案件，由作出具體行政行為的上一級(jí)通訊行政機(jī)關(guān)管轄的法律制度�？v向管轄制度與我國《行政訴訟法》的有關(guān)內(nèi)容是一致的，《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”。

　　實(shí)踐中，大量的具體通訊行政行為都是由省級(jí)通訊行政主管部分作出的，由地方各級(jí)人民的政府作出的具體通訊行政行為幾乎沒有。因此，縱向管轄制度的主要內(nèi)容，是指對(duì)省級(jí)通訊行政主管部分作出的具體通訊行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的通訊行政案件的管轄。通訊行政案件的復(fù)議實(shí)行通訊行政主管部分的級(jí)別管轄，主要考慮到兩個(gè)方面：第一，通訊行政活動(dòng)的技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)，涉及很多電信技術(shù)和業(yè)務(wù)知識(shí)，如固定網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)電話業(yè)務(wù)、衛(wèi)星通訊業(yè)務(wù)、因特網(wǎng)及其他數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、元素出租業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)接進(jìn)和網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)交換、虛擬專用網(wǎng)、無線電尋呼業(yè)務(wù)、電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)、電子信箱、可視圖文業(yè)務(wù)等。所以由通訊行政部分管轄，可以發(fā)揮通訊行政部分的專業(yè)和技術(shù)上風(fēng)，更好地體現(xiàn)專門化的治理，發(fā)揮通訊行政部分擁有大量專業(yè)技術(shù)專家的作用，迅速有效地處理通訊行政爭議；第二，通訊行政管轄部分實(shí)行層級(jí)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，一般講，作出具體通訊行為的省級(jí)通訊行政治理機(jī)關(guān)與中心通訊行政治理機(jī)關(guān)是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是被監(jiān)視與監(jiān)視的關(guān)系，假如由上一級(jí)通訊行政主管機(jī)關(guān)處理行政爭議，能較好地保證通訊行政復(fù)議的公正性，消除復(fù)議申請(qǐng)人的顧慮。

　　但是，根據(jù)原行政復(fù)議條例的規(guī)定，除通訊行政復(fù)議案件的縱向管轄外，也有一種例外情況，那就是，對(duì)中心通訊行政主管機(jī)關(guān)（國家***）作出的具體通訊行為不服及申請(qǐng)復(fù)議的，仍由中心通訊行政主管機(jī)關(guān)管轄。當(dāng)然這樣規(guī)定是考慮到中心通訊行政主管機(jī)關(guān)的上級(jí)治理機(jī)關(guān)是國務(wù)院，國務(wù)院是國家的最高行政機(jī)關(guān)，它不行使行政復(fù)議管轄權(quán)，不處理具體的行政復(fù)議案件。行政復(fù)議條例之所以作出這種規(guī)定，是由于國務(wù)院作為中心人民的政府，擔(dān)負(fù)著全國行政治理的決策和領(lǐng)導(dǎo)職能，就整個(gè)行政系統(tǒng)來講，國務(wù)院的職責(zé)主要是領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體的執(zhí)行。況且，國務(wù)院各行政主管部分的行政復(fù)議行為本身就可以代表中心政府的意志。在實(shí)踐中，這一理由受到越來越多的質(zhì)疑，一些實(shí)際工作部分和理論界的同道以為，由本機(jī)關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，實(shí)際上是自己作自己的法官，難保證行政復(fù)議的公正性和客觀性，不利于保護(hù)公民、法人或其他組織的正當(dāng)權(quán)益；國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有最高的層級(jí)監(jiān)視權(quán)，這是憲法賦予的權(quán)力，由國務(wù)院受理行政復(fù)議申請(qǐng)，有利于發(fā)現(xiàn)和糾正國務(wù)院部分和省級(jí)政府中的違法或不當(dāng)?shù)男姓�行為，加�?qiáng)國務(wù)院部分和省級(jí)政府的監(jiān)視，同時(shí)也能在國務(wù)院各部分和各級(jí)政府中起到有錯(cuò)必糾的示范作用，從行政治理的全體規(guī)模上推進(jìn)依法行政。因此，《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)國務(wù)院部分或省、自治區(qū)、直轄市人民的政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部分或省、自治區(qū)、直轄市人民的政府申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請(qǐng)裁決，國務(wù)院按照本法的規(guī)定作出終極裁決。

　　由此，對(duì)中心通訊行政主管機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的，仍向作出該具體行政行為的中心通訊行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)該行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請(qǐng)裁決。這里應(yīng)留意的是，國務(wù)院的裁決是終局的，不能對(duì)此提起行政訴訟。

　�。�、復(fù)議不調(diào)解制度

　　調(diào)解是通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商，在雙方當(dāng)事人互相諒解的基礎(chǔ)上解決糾紛的方式。使用調(diào)解方式解決糾紛廣泛于民事糾紛案件中，這是我國民事立法中的一個(gè)重要特點(diǎn)。但是，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政爭議案件進(jìn)行復(fù)議時(shí)，只能依法對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的正當(dāng)性、適當(dāng)性進(jìn)行裁判，正當(dāng)?shù)挠枰跃S持，違法的予以撤銷，不當(dāng)?shù)挠枰宰兏�，不�?yīng)進(jìn)行調(diào)解，也不以調(diào)解方式結(jié)案。

　　那么，行政復(fù)議法規(guī)定這一否定判定，其意義何在？筆者以為，意在把行政糾紛與民事糾紛區(qū)別開來。民事糾紛之所以可以調(diào)解處理，是由于當(dāng)事人對(duì)自己實(shí)體權(quán)利的一種處分。當(dāng)事人在法律不禁止的情況下，可以不依照法律的規(guī)定作出自己的處分決定。道理很簡單，民事糾紛，作為民事權(quán)利糾紛，是一種私權(quán)利糾紛。私權(quán)利的享有人，可以放棄、轉(zhuǎn)讓、變更自己的部分權(quán)利和全部權(quán)利。例如侵權(quán)人未經(jīng)申報(bào)擅自開辦電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)，給受害人電信企業(yè)造成損失（電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)屬增值電信業(yè)務(wù)），法律不禁止受害人放棄要求賠償?shù)臋?quán)利，但受害人在調(diào)解中就可以放棄部分或全部賠償請(qǐng)求。行政爭議則不同，實(shí)在質(zhì)是一種公權(quán)力的爭議，更確切地說，行政爭議的標(biāo)的是行政法律關(guān)系；行政法律關(guān)系是國家行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政治理活動(dòng)中形成的各種社會(huì)關(guān)系，其特點(diǎn)為：第一，法律關(guān)系主體的一方是國家行政機(jī)關(guān)，它代表國家，維護(hù)社會(huì)公共利益。第二，國家行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法律關(guān)系的相對(duì)方總是居主導(dǎo)地位，雙方法律地位不同等，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系不是在對(duì)等的基礎(chǔ)上形成的。第三，國家行政機(jī)關(guān)的行政行為以國家強(qiáng)制力作為后盾，對(duì)相對(duì)人可依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或追究其法律責(zé)任。第四，在行政法律關(guān)系中，國家行政機(jī)關(guān)必須依法辦事，既要實(shí)施行政治理，又要保護(hù)相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益，否則，相對(duì)人有權(quán)以各種形式申請(qǐng)救濟(jì)。由于行政法律關(guān)系的四個(gè)特點(diǎn)，決定了以下三個(gè)結(jié)論：

　　(1)通訊行政機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人，無權(quán)在行政復(fù)議中與作為申請(qǐng)人的公民、法人和其他組織達(dá)成調(diào)解協(xié)議。行政機(jī)關(guān)在行政治理中，代表著社會(huì)公共利益，行使國家賦予它的權(quán)力，這種權(quán)力只能依法行使，不能自由處分，否則就是濫用國家權(quán)力、損害社會(huì)公共利益。

　　(2)公民、法人和其他組織在行政復(fù)議中作為申請(qǐng)人，無權(quán)與作為被申請(qǐng)人的通訊行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。在行政治理中，其法律義務(wù)是不能逃避的，不履行就得追究行政法律責(zé)任，盡對(duì)無進(jìn)行調(diào)解的權(quán)利。

　　(3)作出具體行政行為的上一級(jí)通訊行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政爭議進(jìn)行復(fù)議時(shí)，無權(quán)準(zhǔn)予或主持行政機(jī)關(guān)與治理相對(duì)人的調(diào)解。一個(gè)具體行政行為是否正當(dāng)，盡對(duì)不是可以調(diào)解的，它只是上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)既成的法律行為的評(píng)價(jià)。

　　筆者以為，不僅行政訴訟糾紛不適調(diào)解，就是有些民事糾紛適用調(diào)解也是有弊真?zhèn)�。例如在民事侵權(quán)案件中，侵權(quán)人給受害人造成了人身或財(cái)產(chǎn)上的損失，受害人在調(diào)解中又放棄了賠償?shù)恼?qǐng)求。這種調(diào)解的結(jié)果，不利于教育侵權(quán)人，不利于增強(qiáng)公民的法律意識(shí)。更加上有些人片面追求調(diào)解結(jié)案的效果，把自己的觀點(diǎn)強(qiáng)加于人，更是嚴(yán)重地?fù)p害了當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，也違反了我國民法的基本原則。

　　４、書面復(fù)議與其他方式復(fù)議相結(jié)合制度。

　　我國《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采用書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)以為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和職員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見”。書面復(fù)議制度，是指復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件時(shí)，僅就復(fù)議案件的書面材料進(jìn)行審理的制度。這里的書面材料一般指復(fù)議申請(qǐng)書和復(fù)議答辯書。根據(jù)書面復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議行政案件時(shí)，僅對(duì)申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)遞交的復(fù)議申請(qǐng)書和被申請(qǐng)人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進(jìn)行復(fù)議，不傳喚申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，證人和其他復(fù)議參加人也不必在場。

　　書面復(fù)議制是行政效率原則在行政復(fù)議制度中的具體表現(xiàn)，也是行政復(fù)議中及時(shí)、便民原則的體現(xiàn)。但是書面復(fù)議制的方式效果如何，還有待于進(jìn)一步，筆者以為書面復(fù)議制有其一定的弊端。在書面復(fù)議制中，復(fù)議機(jī)關(guān)不傳喚當(dāng)事人，也不傳喚證人和其他復(fù)議參加人，僅憑雙方當(dāng)事人的書面材料和復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)取的證據(jù)作出復(fù)議決定，很難查清爭議的實(shí)質(zhì)，不符合我國的司法原則。根據(jù)我國的司法實(shí)踐和有關(guān)司法原則，證據(jù)應(yīng)當(dāng)在當(dāng)庭出示，經(jīng)調(diào)查和雙方當(dāng)事人質(zhì)證，核實(shí)無誤后，才能作為定案的依據(jù)。很難想象不經(jīng)開庭調(diào)查和雙方當(dāng)事人質(zhì)證的證據(jù)，就作為定案的依據(jù)，怎樣才能體現(xiàn)出公正裁判爭議的原則。因此，書面審理制度，對(duì)充分發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)公正解決行政爭議的作用有一定的限制。為了彌補(bǔ)這一不足，我國行政復(fù)議法在明確了行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議制度的條件下，又規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)以為有必要時(shí)，可以采用其他方式審理復(fù)議案件。這里的其他方式，主要是指開庭復(fù)議。開庭復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)可以充分聽取作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所陳述的事實(shí)和申請(qǐng)人不服行政處罰的理由和依據(jù)，通過開庭復(fù)議，不但可以排除申請(qǐng)人的疑慮，還可以起到對(duì)公民、法人和其他組織進(jìn)行法制教育的作用。行政復(fù)議實(shí)行書面復(fù)議與其他方式復(fù)議（開庭復(fù)議）結(jié)合的方式，體現(xiàn)了公正、效率的原則，對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)充分的案件，采用書面審理，而對(duì)于行政爭議的基本事實(shí)不清且當(dāng)事人堅(jiān)持要求公然審理的行政爭議采用開庭審理的方式。

　�。怠⒈簧暾�(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任制度

　　行政復(fù)議作為解決行政爭議的補(bǔ)救制度與行政訴訟在本質(zhì)上是有共性的，其區(qū)別在于審查機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同和適用的程序的差異，行政復(fù)議的審查機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，行政訴訟的審查機(jī)關(guān)是國家的審判機(jī)關(guān)；行政復(fù)議適用的程序具有非正式性，而行政訴訟的程序具有正式性。但在舉證責(zé)任方面兩者是共同的，即行政復(fù)議的被申請(qǐng)人對(duì)作出具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。

　　根據(jù)一般舉證責(zé)任規(guī)則，舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由提出積極主張的一方承擔(dān)舉證責(zé)任，也就是由引起爭議的一方承擔(dān)舉證責(zé)任，由于這樣有利于平息爭端。在行政復(fù)議中要求被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任理由如下：

　　(1)行政復(fù)議所要解決的中心題目是被申請(qǐng)的具體行政行為的正當(dāng)性題目。而被申請(qǐng)的具體行政行為又是被申請(qǐng)人以單方面意見作出的。從整個(gè)行政法律關(guān)系來看，占支配地位的是被申請(qǐng)人；從行政程序全過程看，行政機(jī)關(guān)在以職權(quán)開始的行政行為中在事實(shí)上處于“主張者”的地位。因此，由被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任，仍不違反“誰主張，誰舉證”的原則。

　　(2)在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與治理相對(duì)一方處于不同等的地位，他們之間是一種治理與被治理的關(guān)系，即行政治理的相對(duì)一方處于接受治理的地位。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基于行政機(jī)關(guān)的單方面的行為。行政機(jī)關(guān)作出某種具體行政行為，一要有事實(shí)根據(jù)，二要有法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件作依據(jù)。由于，在行政復(fù)議中，審查的客體是具體行政行為，理所當(dāng)然的應(yīng)由行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，提供鑒于什么理由作出該具體行政行為的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守“先取證，后裁決”的法定程序規(guī)則，即行政機(jī)關(guān)作出決定之前，必須有事實(shí)根據(jù)，不得在沒有事實(shí)根據(jù)的時(shí)候作出任何決定，假如不遵循這一規(guī)則，就是在程序上違法或?yàn)E用權(quán)利。

　　(3)被申請(qǐng)人在取證方面具有比申請(qǐng)人更為優(yōu)越的條件。申請(qǐng)人可能因治理制度上種種障礙，不可能全面收集證據(jù)；對(duì)于被申請(qǐng)人單方作出的具體行政行為的事實(shí)和法律、法規(guī)、規(guī)章，申請(qǐng)人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申請(qǐng)人在行政程序中，作為國家執(zhí)法機(jī)關(guān)，享有足夠的行政權(quán)力收集和調(diào)取證據(jù)，在取證方面具有極大的優(yōu)越地位，因此，讓被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任更有利于弄清案件真實(shí)情況，使或然性更接近于真實(shí)性。

　　(4)實(shí)行被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任制度，有利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政，更有利于行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則，切實(shí)做到先取證，后裁決。

　　因此，在行政復(fù)議中，被申請(qǐng)人不僅要提供作出具體行政行為的事實(shí)和法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的依據(jù)，而且應(yīng)對(duì)提供的材料加以證實(shí)。被申請(qǐng)人提供的證據(jù)假如不足以證實(shí)其行政行為的正當(dāng)性，就應(yīng)承擔(dān)敗訴的后果。當(dāng)然，行政復(fù)議中，要求被申請(qǐng)人對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，并不因此否定了申請(qǐng)人的舉證權(quán)利和義務(wù)。申請(qǐng)人在行政復(fù)議中也可以對(duì)被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為提供有利于自己的證據(jù)。申請(qǐng)人還可以就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為給自己造成的損害提供證據(jù)。以求得賠償。

　　確認(rèn)被申請(qǐng)人全面履行了舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)同時(shí)具備以下條件：第一，具體行政行為所適用的法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件得到滿足；第二，每一個(gè)事實(shí)要件都有相應(yīng)的證據(jù)支持；第三，用來證實(shí)事實(shí)根據(jù)的每一個(gè)證據(jù)都可以是定案的證據(jù)。

　�。ㄈ�）通訊行政復(fù)議的范圍

　　通訊行政復(fù)議的范圍，是指公民、法人或者其他組織對(duì)哪些通訊行政爭議可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議�；蛘哒f，通訊行政機(jī)關(guān)對(duì)哪些通訊行政爭議擁有管轄權(quán)。行政復(fù)議一方面是公民、法人和其他組織的權(quán)利，另一方面也是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。無論是相對(duì)人的權(quán)利還是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力都必須得到法律的確認(rèn)，都必須在法律規(guī)定的限度內(nèi)行使。

　　行政復(fù)議作為一種行政救濟(jì)制度，它應(yīng)當(dāng)與行政訴訟所提供的司法救濟(jì)有所區(qū)別，以體現(xiàn)它的獨(dú)特價(jià)值。但是原《行政復(fù)議條例》中規(guī)定的復(fù)議范圍比較窄，只限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟法的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進(jìn)依法行政，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織以為這些行為是違法的或者是不當(dāng)?shù)�，侵犯了自己的正�?dāng)權(quán)益，都可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，進(jìn)步了對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利的保護(hù)，這既是法制的進(jìn)步，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種救濟(jì)制度的特殊價(jià)值。

　�。�、對(duì)抽象通訊行政行為的議審查

　　將抽象行政行為納進(jìn)復(fù)議申請(qǐng)范圍，是行政復(fù)議制度的一個(gè)重大進(jìn)步和創(chuàng)新，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。其現(xiàn)由為：

　　第一，從理論上講，任何權(quán)利都需要保護(hù)和濟(jì)救，否則就不能稱之為權(quán)利。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

　　第二，從行政復(fù)議的性質(zhì)上來講，它既是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)視的形式，又是給行政相對(duì)人提供的行政救濟(jì)手段。作為監(jiān)視形式，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是對(duì)制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行的全面監(jiān)視。我國目前的通訊行政規(guī)范性文件主要包括以下幾類：一是國務(wù)院頒布的通訊行政法規(guī)；二是國務(wù)院批轉(zhuǎn)的通訊法規(guī)性文件；三是國務(wù)院通訊行政主管部分制定和發(fā)布的規(guī)范性文件；四是地方性通訊法規(guī)、規(guī)章、決定。行政復(fù)議作為救濟(jì)手段，應(yīng)當(dāng)貫串行政活動(dòng)的每一個(gè)方面，是對(duì)公民因某些違法和不當(dāng)?shù)男姓�活�?dòng)致使自身正當(dāng)權(quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟(jì)。

　　第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來講，也應(yīng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。作為對(duì)行政行為的監(jiān)視制度，行政復(fù)議和行政訴訟在宗旨和目的上相同。都是為了維護(hù)和監(jiān)視行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)益。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有分工但必須協(xié)調(diào)。行政訴訟屬司法監(jiān)視，它受一國政治制制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)視行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的特殊價(jià)值，它應(yīng)當(dāng)能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足。

　　但是有的學(xué)者也以為，不宜將抽象行政行為納進(jìn)行政復(fù)議范圍，其理由為：

　　第一、現(xiàn)行法律制度對(duì)抽象行政行為的審查監(jiān)視，已有具體規(guī)定。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民的政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級(jí)以上各級(jí)人民的政府有權(quán)撤銷所屬部分和下級(jí)人民的政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。國務(wù)院還專門制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，各省級(jí)人民的政府也建立了對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的制度。只要嚴(yán)格按照上述規(guī)定執(zhí)行，抽象行政行為中的題目是完全可以得到解決的。目前抽象行政行為當(dāng)中的題目，主要是關(guān)于監(jiān)視制度執(zhí)行不好的題目。對(duì)此，需要認(rèn)真研究解決的是如何保障現(xiàn)有制度的執(zhí)行，而不是在現(xiàn)有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，假如不往切實(shí)貫徹，抽象行政行為的題目仍然解決不了。

　　第二、抽象行政行為的審查處理，情況十分復(fù)雜。例如，抽象行政行為題目的處理權(quán)，與具體行政行為行政復(fù)議的處理權(quán)不一樣。對(duì)具體行政行為進(jìn)行行政復(fù)議，上一級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)對(duì)該具體行政行為作出處理；但是對(duì)國務(wù)院行政法規(guī)，只有全國人大常委會(huì)才有權(quán)處理；對(duì)于部分規(guī)章，只有國務(wù)院有權(quán)處理；對(duì)于地方政府規(guī)章，只有國務(wù)院和規(guī)章制定機(jī)關(guān)的本級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)處理；對(duì)規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，只有對(duì)制定機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的政府和制定機(jī)關(guān)的本級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)處理。這樣復(fù)雜的題目，與行政復(fù)議的基本制度有相當(dāng)大的差異，不好在行政復(fù)議法中一并規(guī)定。

　　第三、抽象行政行為是一種具有普遍約束力的行為規(guī)則，它的相對(duì)人是不特定的公民、法人和其他組織。假如將抽象行政行為納進(jìn)行政復(fù)議范圍，那么任何人都可以對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議，實(shí)踐中難以操縱。例如，如何界定對(duì)抽象行政行為享有行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的主體資格；如何確定對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議的期限，如何處理抽象行政行為被撤銷或者部分撤銷后的損害賠償題目。

　　第四、將抽象行政行為納進(jìn)行政復(fù)議的范圍超出了行政訴訟的受案范圍。當(dāng)行為相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政復(fù)議決定不服時(shí)，不能依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，在這種情況下行政治理相對(duì)人就失往了司法救濟(jì)的條件。

　　根據(jù)上述情況，筆者以為通訊抽象行政行為相對(duì)于其他抽象行政行為有其特殊性，情況更復(fù)雜些，目前不宜將抽象通訊行政行為納進(jìn)行政復(fù)議范圍。對(duì)于公民、法人或者其他組織在行政復(fù)議過程中，以為有關(guān)通訊抽象行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)給予他們要求對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的權(quán)利。這樣做，一方面可以利用行政復(fù)議申請(qǐng)人的參與，啟動(dòng)現(xiàn)有的對(duì)抽象行政行為的備案審查機(jī)制，另一方面也可以保護(hù)通訊治理相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益，從根本上推動(dòng)通訊行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

　　《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織以為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不正當(dāng)，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：

　�。ㄒ唬﹪鴦�(wù)院部分的規(guī)定；

　　（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民的政府及其工作部分的規(guī)定；

　�。ㄈ�）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民的政府的規(guī)定�！�

　　前款所例規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民的政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理�！�

　　按照本條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提出對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查要求，必須符合以下條件：

　　一是對(duì)抽象行政行為提出審查要求，必須以對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議為條件，也就是講只有具備行政復(fù)議申請(qǐng)人的身份，才有權(quán)利向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出審查抽象行政行為的要求。假如行政機(jī)關(guān)尚未依據(jù)某一抽象行政行為作為具體行政行為，或者雖作出具體行政行為，但與特定的公民、法人或者其他組織不存在利害關(guān)系，該公民、法人或者其他組織就無權(quán)提出對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的要求。

　　二是被要求審查的抽象行政行為是發(fā)生行政爭議并引起行政復(fù)議程序的具體行政行為的依據(jù)。也就是講，治理相對(duì)人不得對(duì)與申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為不相關(guān)的抽象行政行為要求進(jìn)行審查。

　　三是被要求進(jìn)行審查的抽象行政行為只能是規(guī)章以下的抽象行政行為，不包括國務(wù)院制定的通訊行政法規(guī)和有關(guān)地方政府和國務(wù)院部分制定的規(guī)章。這是由于，通訊行政法規(guī)、規(guī)章屬于行政立法行為，對(duì)行政立法行為的監(jiān)視，應(yīng)當(dāng)通過專門的立法監(jiān)視程序，行政復(fù)議不宜對(duì)這類通訊行政行為進(jìn)行處理。

　　四是通訊治理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)提出對(duì)有關(guān)抽象行政行為進(jìn)行審查的申請(qǐng)。這是由于，對(duì)通訊抽象行政行為進(jìn)行審查處理，情況比較復(fù)雜。作為具體通訊行政行為依據(jù)的抽象行政行為，可能是被申請(qǐng)人作出的抽象行政行為，也可能是被申請(qǐng)人的上級(jí)通訊行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。這樣，對(duì)抽象通訊行政行為的處理，勢(shì)必要經(jīng)過通訊行政機(jī)關(guān)之間的轉(zhuǎn)送、批復(fù)等公文運(yùn)轉(zhuǎn)程序，需要耗費(fèi)大量的工作時(shí)間。這與行政復(fù)議的及時(shí)原則存在矛盾的一面，假如通訊行政復(fù)議因此久拖未定，也不利于通訊行政爭議的解決，因此，原則上要求通訊治理相對(duì)人在對(duì)具體通訊行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并就該具體通訊行政行為所依據(jù)的有關(guān)抽象行政行為向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出要求審查的申請(qǐng)。

　�。�、對(duì)具體通訊行政行為的復(fù)議監(jiān)視

　　根據(jù)我國通訊行政治理的實(shí)踐，按照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，通訊治理相對(duì)人不服通訊行政機(jī)關(guān)作出的下列具體行政行為，可以申請(qǐng)通訊行政復(fù)議：

　　(1)以為符正當(dāng)定條件，申請(qǐng)通訊行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、證書或申請(qǐng)通訊行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，通訊行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的。

　　我國對(duì)經(jīng)營通訊業(yè)務(wù)實(shí)行許可證制度，未取得經(jīng)營許可證的，不得經(jīng)營通訊業(yè)務(wù)。關(guān)于通訊業(yè)務(wù)的種類目錄和相應(yīng)的經(jīng)營許可證的數(shù)目，由國務(wù)院通訊主管部分根據(jù)技術(shù)進(jìn)步和市場需要進(jìn)行確定并公布。經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，須經(jīng)國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部分審查批準(zhǔn)，取得《基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》；經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)覆蓋范圍在兩個(gè)以上省、自治區(qū)、直轄市的，須經(jīng)國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部分審查批準(zhǔn)，取得《跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》；業(yè)務(wù)覆蓋范圍在一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的，須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市電信治理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，取得《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。

　　根據(jù)《中華人民共和國電信條例》及《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證治理辦法》的規(guī)定，申請(qǐng)經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

　�。ㄒ唬┰谑�、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊(cè)資本最低限額為2億元人民幣；在全國或跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊(cè)資本最低限額為20億元人民幣；

　�。ǘ�） 最近三年內(nèi)未發(fā)生過重大違法行為。

　　申請(qǐng)經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

　�。ㄒ唬� 在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊(cè)資本最低限額為100萬元人民幣；在全國或跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，其注冊(cè)資本最低限額為1000萬元人民幣；

　�。ǘ�）有可行性報(bào)告和相關(guān)技術(shù)方案；

　　（三） 有必要的場地和設(shè)施；

　�。ㄋ模� 最近三年內(nèi)未發(fā)生過重大違法行為。

　　通訊行政治理相對(duì)人向通訊行政治理機(jī)關(guān)申請(qǐng)頒發(fā)許可證或申請(qǐng)通訊行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，通訊行政機(jī)關(guān)在接到相對(duì)人的申請(qǐng)后，應(yīng)在法定的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行審查，只要符正當(dāng)定條件，通訊行政機(jī)關(guān)必須頒發(fā)、審批或登記；不符正當(dāng)定條件的也必須在法定時(shí)限內(nèi)給予答復(fù)。假如在此期間通訊行政主管部分不予頒發(fā)、審批或登記也不給予答復(fù)，那么申請(qǐng)人可以據(jù)此向不予頒發(fā)許可證或者不予登記、審批有關(guān)事項(xiàng)的上一級(jí)通訊行政主管部分（***）申請(qǐng)復(fù)議，假如不于頒發(fā)的決定是中心通訊行政部分作出的，申請(qǐng)人可請(qǐng)求國務(wù)院法制部分裁決。

　　(2)對(duì)通訊行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收非法所得、責(zé)令停業(yè)、吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證等行政處罰決定不服的。

　　通訊行政處罰，是國家責(zé)任制度的重要組成部分，是各級(jí)通訊行政機(jī)關(guān)保障通訊法律、法規(guī)貫徹實(shí)施的一個(gè)重要手段。通訊治理相對(duì)人通過依法申請(qǐng)獲得通訊行政主管部分頒發(fā)的經(jīng)營許可證、批準(zhǔn)文件、進(jìn)網(wǎng)許可證、資質(zhì)證書、認(rèn)證書、認(rèn)證標(biāo)志等，取得了從事通訊行業(yè)經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)的資格和權(quán)利，同時(shí)也必須履行相應(yīng)的義務(wù)。假如取得經(jīng)營許可證、批準(zhǔn)文件、認(rèn)證書的相對(duì)人在其經(jīng)營和生產(chǎn)活動(dòng)中有違反通訊行政法律、法規(guī)的行為，通訊行政主管部分應(yīng)當(dāng)履行通訊行政法律、法規(guī)所賦予的通訊行政治理職責(zé)，對(duì)相對(duì)人的違法活動(dòng)進(jìn)行查處并給予行政處罰。

　　根據(jù)現(xiàn)行的中心通訊法規(guī)和地方性通訊法規(guī)的規(guī)定，通訊行政處罰的具體種類主要有：警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)、吊銷經(jīng)營許可證或撤銷批準(zhǔn)文件。通訊行政主管門作出的警告的具體行政行為，是通訊行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人的譴責(zé)和告誡，其目的是通過對(duì)違反通訊法律、法規(guī)的行為人精神上的懲戒，以申明其有違法行為，并使其不再違法；通訊行政主管部分作出的罰款的具體行政行為，是通訊行政機(jī)關(guān)強(qiáng)迫違法行為人在一定期限內(nèi)向國家繳納一定數(shù)目金錢的處罰形式，這是一種限制和剝奪通訊違法行為人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處罰，具有一定的意義；通訊行政主管門作出的沒收非法所得的具體行政行為，是通訊行政機(jī)關(guān)依法將違反通訊法律、法規(guī)的行為人的非法收進(jìn)和所得收回公有的處罰形式；通訊行政主管部分作出的責(zé)令停業(yè)的具體行政行為，是通訊行政機(jī)關(guān)要求從事違反通訊法律、法規(guī)進(jìn)行通訊經(jīng)營活動(dòng)的組織停止經(jīng)營的處罰形式。這種處罰形式是限制和剝奪通訊違法行為人特定行為能力的一種處罰，與吊銷許可證合稱為能力罰或行為罰。在現(xiàn)行的中心通訊法規(guī)和地方性通訊法規(guī)中，責(zé)令停業(yè)處罰的形式一般為“責(zé)令停業(yè)”或“責(zé)令停止經(jīng)營”，如《中華人民共和國電信治理?xiàng)l例》規(guī)定：違反本條例規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)，直至吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。通訊行政主管部分作出的吊銷經(jīng)營許可證或撤銷批準(zhǔn)文件的具體行政行為，是通訊行政機(jī)關(guān)撤銷通訊違法行為人已獲得的從事通訊生產(chǎn)或經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利或者資格證書，剝奪被處罰人從事通訊特許活動(dòng)的權(quán)利和資格的處罰形式。許可證是通訊行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)核發(fā)和批準(zhǔn)的，答應(yīng)相對(duì)人進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的書面證實(shí)文件，未領(lǐng)取許可證從事通訊產(chǎn)品生產(chǎn)或經(jīng)營通訊業(yè)務(wù)的，通訊行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法取締。對(duì)于已經(jīng)取得許可證的相對(duì)人，通訊行政機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)視其依法從事各項(xiàng)許可活動(dòng)。假如發(fā)現(xiàn)許可證持有人違反有關(guān)通訊法律、法規(guī)從事許可活動(dòng)，通訊行政機(jī)關(guān)可以吊銷其許可證，剝奪其從事被許可活動(dòng)的權(quán)利和資格。

　　對(duì)許可證的吊銷，勢(shì)必帶來剝奪當(dāng)事人行為能力的后果，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的非常之大。實(shí)踐中，有的地方通訊行政機(jī)關(guān)在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)放《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》的隨意性很大，存在侵犯通訊行政治理相對(duì)人權(quán)益的可能。因此，通訊行權(quán)治理相對(duì)人對(duì)于通訊行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)吊銷許可證的行政處罰決定不服的，應(yīng)立即向作出決定的上一級(jí)通訊行政主管部分申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)作出決定的通訊行政機(jī)關(guān)實(shí)施復(fù)議監(jiān)視。

　�。ㄋ模┩ㄓ嵭姓�復(fù)議的程序

　　通訊行政復(fù)議是通訊行政機(jī)關(guān)裁決通訊行政爭議的一種活動(dòng)。這種活動(dòng)是通訊復(fù)議機(jī)構(gòu)根據(jù)利害關(guān)系人的復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)通訊行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，經(jīng)查明發(fā)現(xiàn)通訊行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法或不當(dāng)時(shí)，有權(quán)撤銷、變更該具體通訊行政行為或確認(rèn)該具體通訊行政行為違法，這樣使得違法或不當(dāng)?shù)木唧w通訊行政行為在通訊行政系統(tǒng)內(nèi)部得到糾正，從而有利于促進(jìn)并維護(hù)具體通訊行政行為的正當(dāng)性與公道性。為了保證通訊行政行為的正當(dāng)性與公道性的實(shí)現(xiàn)，通訊行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在進(jìn)行復(fù)議時(shí)必須遵循法定的方式和步驟。在通訊行政復(fù)議活動(dòng)時(shí)，通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)所遵循的方式和步驟的總稱叫作通訊行政復(fù)議程序。從我國行政復(fù)議的立法和實(shí)踐來看，通訊行政復(fù)議應(yīng)主要經(jīng)過申請(qǐng)、受理、審理和決定四個(gè)步驟。

　�。�、通訊行政復(fù)議的申請(qǐng)

　　通訊行政復(fù)議的申請(qǐng)，是指公民、法人或其他組織以為通訊行政主管部分的具體行政行為侵犯其正當(dāng)權(quán)利，依據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，以自己的名義要求通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該具體通訊行政行為的正當(dāng)性、適當(dāng)性進(jìn)行審查并要求改變或撤銷該具體通訊行政行為，以保護(hù)其正當(dāng)權(quán)益的行為。申請(qǐng)人的申請(qǐng)，是引起通訊行政復(fù)議的必要條件。沒有申請(qǐng)，通訊復(fù)議機(jī)關(guān)不會(huì)主動(dòng)進(jìn)行行政復(fù)議，但是申請(qǐng)并不一定必然導(dǎo)致行政復(fù)議的發(fā)生，還必須經(jīng)過復(fù)議機(jī)關(guān)的審查。經(jīng)復(fù)查申請(qǐng)只有符正當(dāng)定條件的復(fù)議申請(qǐng)，才是引起通訊行政復(fù)議的必要條件。

　　(1)申請(qǐng)通訊復(fù)議的期限

　　通訊行政復(fù)議集行政性和司法性于一體，是一種通訊行政司法活動(dòng)，因此，必須有嚴(yán)格的期限規(guī)定。期限就是提出申請(qǐng)的時(shí)間限制，也是復(fù)議申請(qǐng)權(quán)的有效時(shí)間段。假如申請(qǐng)人以為通訊行政主管部分的具體行政行為侵犯了自身的正當(dāng)權(quán)益，�？吹玫叫姓�上的補(bǔ)救和監(jiān)視，就應(yīng)在法定的申請(qǐng)期限內(nèi)提出復(fù)議申請(qǐng)，超過法定申請(qǐng)期限，這種權(quán)利即不存在。

　　《行政復(fù)議法》第九規(guī)定：“公民、法人或者其他組織以為具體行政行為侵犯其正當(dāng)權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六旬日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六旬日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)期限一般為公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起六旬日內(nèi)。這一規(guī)定有以下幾層意思：一是一般情況下，行政復(fù)議申請(qǐng)期限同一按照六旬日?qǐng)?zhí)行。在行政復(fù)議法制定以前，多數(shù)規(guī)定為十五日。根據(jù)幾年的行政復(fù)議實(shí)踐，十五天的行政復(fù)議申請(qǐng)期限過短，很多行政治理相對(duì)人由于逾期申請(qǐng)而被拒之于行政復(fù)議大門之外，喪失了運(yùn)用法律武器來保護(hù)自己正當(dāng)權(quán)利的條件。二是行政復(fù)議申請(qǐng)期限自公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起計(jì)算。這里所講的知道具體行政行為，是指公民、法人或者其他組織通過法定渠道，確切地了解到具體行政行為及其的事實(shí)。一般講以下幾種情況應(yīng)認(rèn)定為“知道該具體行政行為之日”：(1)具體行政行為是當(dāng)場作出的，書面決定注明的日期為知道具體行政行為的日期；(2)具體行政行為的書面決定是投遞的，投遞書面決定的日期為知道具體行政行為的日期；(3)具體行政行為是通過公告投遞的，公告之日起規(guī)定的一定時(shí)間為知道具體行政行為的日期；(4)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、證書或申辦批準(zhǔn)文件，在規(guī)定的期限內(nèi)不予答復(fù)的，規(guī)定的答復(fù)期屆滿的越日起的適當(dāng)期限，均可作為知道具體行政行為的日期。三是為了充分體現(xiàn)對(duì)公民、法人或者其他組織正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，假如單行法律規(guī)定的行政復(fù)議期限超過六旬日的，則要按照單行行政法規(guī)規(guī)定的超過六旬日的行政復(fù)議期限執(zhí)行。為了保護(hù)申請(qǐng)人的權(quán)利，《行政復(fù)議法》第九條第二款規(guī)定：“因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起重新計(jì)算”。所謂不可抗力，是指不能猜測、不能抗拒也無法避免的客觀事實(shí)。如：地震、火災(zāi)、海嘯、洪水、戰(zhàn)爭等；其他正常理由的范圍較廣，一般包括存在非因行政復(fù)議申請(qǐng)人故意導(dǎo)致的障礙而影響行政復(fù)議權(quán)行使的情況。如：公民疾病、法人改組階段等。但是無論是因不可抗力還是其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，當(dāng)事人應(yīng)提出耽誤法定申請(qǐng)期限的證據(jù)。行政復(fù)議申請(qǐng)期限延長的時(shí)間，即是不可抗力或其他正當(dāng)理由持續(xù)的時(shí)間。也就是講，申請(qǐng)期限延長的這段時(shí)間應(yīng)扣除在行政復(fù)議申請(qǐng)期限之外，在不可抗力或其他正當(dāng)理由形成的障礙消除時(shí)起，行政復(fù)議申請(qǐng)期限才繼續(xù)進(jìn)行。

　　(2)申請(qǐng)通訊復(fù)議的條件

　　申請(qǐng)通訊行政復(fù)議是申請(qǐng)人的一項(xiàng)法定權(quán)利，但該項(xiàng)權(quán)利的行使必須符合一定的條件，否則不能必然引起行政復(fù)議活動(dòng)的發(fā)生。為了防止濫用復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，《行政復(fù)議法》對(duì)申請(qǐng)復(fù)議規(guī)定了一定的條件，對(duì)通訊行政復(fù)議的申請(qǐng)人同樣適用。

　　第一、申請(qǐng)人是以為具體行政行為直接侵犯其正當(dāng)權(quán)益的公民、法人或其他組織。這是對(duì)提出復(fù)議申請(qǐng)主體資格的要求。首先，《行政復(fù)議法》中的公民是否包括外國人和無國籍人，假如包括外國人和無國籍人，最好使用“人”這一概念。由于公民從嚴(yán)格的概念上講，是公法上概念，是概念，不是私法概念，在制定《民法通則》的時(shí)候，固然使用了公民的概念，但是為了與公法上的公民概念相區(qū)別，在“公民”概念后還加上了“自然人”的表述，這是為了將公民概念等同于和私法上的自然人概念；而《合同法》正式使用了自然人的概念。這樣一來，《行政復(fù)議法》中的“公民”在表述上就有些限制。但是無***民還是自然人作為申請(qǐng)行政復(fù)議的主體還必須具有《民法通則》規(guī)定的權(quán)利能力和行為能力。其次，《行政復(fù)議法》中的法人是指《民法通則》中規(guī)定的，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，有一定的組織形式，能依法獨(dú)立享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的組織；其他組織主要指法人以外的組織，如不具備法人資格的團(tuán)體和組織等。

　　除符合復(fù)議申請(qǐng)主體資格外，同時(shí)還必須是以為通訊行政主管部分的具體行政行為侵犯了自身的正當(dāng)權(quán)益，假如具體行政行為不是直接侵犯其自身的正當(dāng)權(quán)益，公民、法人或者其他組織就不能成為通訊行政復(fù)議的申請(qǐng)人。

　　第二，有明確的復(fù)議被申請(qǐng)人。申請(qǐng)人在提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，必須明確指出實(shí)施侵害其正當(dāng)權(quán)益的具體行政行為的通訊行政主管部分是哪一個(gè)。假如沒有被申請(qǐng)人，或者被申請(qǐng)人不明確，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就無法開始復(fù)議活動(dòng)。

　　第三，有具體的復(fù)議請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。具體的復(fù)議請(qǐng)求，是指申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的主張和要求通訊復(fù)議機(jī)關(guān)保護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益的具體內(nèi)容。如要求撤銷、變更被申請(qǐng)人作出的通訊行政處罰決定；要求頒發(fā)許可證、批準(zhǔn)文件或申請(qǐng)通訊行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)。事實(shí)根據(jù)，是指能夠證實(shí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出某種具體行政行為的材料。如通訊處罰決定書、罰款收據(jù)等。

　　第四，屬于申請(qǐng)復(fù)議范圍。申請(qǐng)人向通訊復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，應(yīng)當(dāng)符合《行政復(fù)議法》第六條的有關(guān)內(nèi)容，超出第六條的規(guī)定范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)可以不予受理。根據(jù)我國通訊行政治理的實(shí)際情況，對(duì)具體通訊行政行為申請(qǐng)復(fù)議的范圍主要有兩大類：一是以為符正當(dāng)定條件，申請(qǐng)通訊行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、證書或申請(qǐng)通訊行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，通訊行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；二是對(duì)通訊行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收非法所得、責(zé)令停業(yè)、吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證等行政處罰決定不服的。

　　第五，屬于治理復(fù)議機(jī)關(guān)管轄。申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，必須按照《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議管轄的規(guī)定，向有復(fù)議管轄權(quán)的通訊行政主管部分提出。假如通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理不屬于自己管轄的復(fù)議案件，應(yīng)及時(shí)地移交有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)或告知申請(qǐng)人向有復(fù)議管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

　　(3)申請(qǐng)通訊行政復(fù)議的方式及內(nèi)容

　　通訊行政復(fù)議是以保護(hù)公民、法人或者其他組織的正當(dāng)權(quán)益為根本宗旨的法律制度。因此，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)方式的規(guī)定，要有利于充分實(shí)現(xiàn)這一根本宗旨�！缎姓�復(fù)議法》第十一條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間”。根據(jù)這條的規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)的方式既包括書面申請(qǐng)，也包括口頭申請(qǐng)。但筆者以為，通訊行政復(fù)議采用書面形式比較嚴(yán)厲、鄭重，既有利于全面、具體地表達(dá)治理相對(duì)人行政復(fù)議請(qǐng)求的目的，闡述申請(qǐng)行政復(fù)議的事由及有關(guān)根據(jù)，也有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)正確地把握申請(qǐng)人的要求及其理由，從而更為方便地查明案情和及時(shí)結(jié)案。

　　行政復(fù)議申請(qǐng)書作為一種重要的行政復(fù)議法律文書，在內(nèi)容上應(yīng)明確、具體地表達(dá)申請(qǐng)人的意思。一般而言，行政復(fù)議申請(qǐng)書的內(nèi)容主要有四項(xiàng)。一是申請(qǐng)人的基本情況；二是被申請(qǐng)人的基本情況；三是申請(qǐng)行政復(fù)議的要求和理由；四是接受行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)的名稱及提出行政復(fù)議申請(qǐng)的日期。以上四項(xiàng)內(nèi)容是復(fù)議申請(qǐng)書的必備內(nèi)容，其中“申請(qǐng)行政復(fù)議的要求和理由”是核心部分，是申請(qǐng)人通過復(fù)議希看達(dá)到的目的，以及提出這種要求應(yīng)具備的事實(shí)法律依據(jù)。行政復(fù)議申請(qǐng)的提出，標(biāo)志著行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為受到了相對(duì)人的懷疑從而引起外部行政爭議的產(chǎn)生，是可能引起行政復(fù)議程序開始的一種行為。所以制作通訊行政復(fù)議申請(qǐng)書一定要認(rèn)真按照《行政復(fù)議法》規(guī)定的事項(xiàng)敘述清楚，要忠于事實(shí)、公道正當(dāng)，以便于復(fù)議機(jī)關(guān)審閱。

　　２、通訊行政復(fù)議的受理

　　《行政復(fù)議法》第十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)之日起五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合復(fù)議條件的，決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合復(fù)議條件的，但是不屬于通訊行政機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除以上兩種情況，通訊行政復(fù)議機(jī)構(gòu)自收到行政復(fù)議申請(qǐng)書之日起即為受理。

　　根據(jù)以上內(nèi)容，通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收到行政復(fù)議申請(qǐng)書后，應(yīng)在程序上作出以下行為：

　　(1)審查復(fù)議申請(qǐng)

　　第一，審查復(fù)議申請(qǐng)書的期限應(yīng)在接到行政復(fù)議申請(qǐng)后五日內(nèi)進(jìn)行。這樣規(guī)定體現(xiàn)了行政行為的高效原則，對(duì)促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)書進(jìn)行審查有著重要的法律意義。

　　第二，審查復(fù)議申請(qǐng)是否符正當(dāng)定條件。主要包括：申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符合受案范圍；申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)是否屬于本通訊行政機(jī)關(guān)管轄；申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符正當(dāng)定的復(fù)議條件；申請(qǐng)人的申請(qǐng)是否符正當(dāng)律規(guī)定的期限；申請(qǐng)人在提出申請(qǐng)之前是否已向人民法院提起訴訟。

　　(2)處理復(fù)議申請(qǐng)

　　經(jīng)過對(duì)復(fù)議申請(qǐng)的審查后，通訊行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)分別作出如下處理：

　　第一，對(duì)于符正當(dāng)定申請(qǐng)條件的，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政機(jī)關(guān)收到之日起為受理。這時(shí)通訊行政機(jī)關(guān)應(yīng)制作《通訊行政復(fù)議申請(qǐng)受理通知書》，分別投遞申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。

　　第二，對(duì)于不符正當(dāng)定申請(qǐng)條件的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可依法決定不予受理。不予受理應(yīng)當(dāng)制作不予受理決定書，并載明不予受理的理由。申請(qǐng)人不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　第三，對(duì)于符正當(dāng)定條件，但不屬于本行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。

　　(3)受理過程中的行政監(jiān)視

　　公民、法人或者其他組織對(duì)通訊行政機(jī)關(guān)的具體通訊行政行為不服，向通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出通訊行政復(fù)議申請(qǐng)，這是憲法和法律賦予他們的法定權(quán)利。但是由于長期以來通訊治理一直處于政企合一的局面，以致出現(xiàn)通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)怕惹火燒身或者官官相護(hù)等原因，隨意拖延受理通訊行政復(fù)議申請(qǐng)，甚至拒盡受理公民、法人或其他組織依法提出的行政復(fù)議申請(qǐng)。這種狀態(tài)，既偏離了通訊行政機(jī)關(guān)為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)宗旨，也偏離了促進(jìn)通訊的原則。因此，假如不從法律制度的設(shè)計(jì)上加強(qiáng)監(jiān)視機(jī)制，勢(shì)必影響通訊行政機(jī)關(guān)依法行政和通訊行政復(fù)議制度作用的發(fā)揮。在這方面，《行政復(fù)議法》對(duì)以前的《行政復(fù)議條例》的有關(guān)規(guī)定作了相當(dāng)大的完善。

　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十條的規(guī)定，申請(qǐng)人選擇了申請(qǐng)復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒盡受理或者不予答復(fù)的，可通過行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的干預(yù)和監(jiān)視獲得解決。這里講的“正當(dāng)理由”，應(yīng)理解為《行政復(fù)議法》規(guī)定的申請(qǐng)行政復(fù)議的法定條件。凡是符合復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)條件的，除不屬于本行政機(jī)關(guān)受理，應(yīng)告之申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出外，都應(yīng)當(dāng)無條件的受理，盡不能以“正當(dāng)理由”為由而拒盡受理或不予受理。

　　３、通訊行政復(fù)議的審理

　　通訊行政復(fù)議的審理原則上采用書面審理的原則，即不傳喚申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、證人或其他復(fù)議參加人到復(fù)議機(jī)關(guān)。由于書面審理只能通過書面材料及提供的其他證據(jù)材料來進(jìn)行、審理，因此，要求申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人提供的材料要盡量具體全面�！缎姓�復(fù)議法》之所以規(guī)定行政復(fù)議案件的審理，以書面審理為主，主要是考慮到：(1)行政復(fù)議遵循效率原則，要求整個(gè)過程都體現(xiàn)便民、及時(shí)的特點(diǎn)，這就不能使復(fù)議活動(dòng)完全適用類擬于司法程序的審理方式；(2)行政復(fù)議活動(dòng)是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議的活動(dòng)，作為同一系統(tǒng)的復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)對(duì)一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的爭議較輕易溝通，一般無需從外面聘請(qǐng)證人及技術(shù)職員來證實(shí)、鑒定等，因此，往往無需通過復(fù)雜的審理方式來求得對(duì)具體題目的認(rèn)定和把握；(3)行政復(fù)議以書面審理為主不同于行政訴訟、民事訴訟的書面審理，后者必須以事實(shí)清楚為條件，前者不一定以事實(shí)清楚為條件條件，而是審理復(fù)議案件最一般的法定方式。

　　但是，書面復(fù)議有利也有弊，例如遇有重大、復(fù)雜的案件時(shí)，無法聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見。為此，《行政復(fù)議法》在規(guī)定了以書面復(fù)議為主的條件下，又規(guī)定了直接審理復(fù)議的情形，一般情況適用直接審理復(fù)議的情況主要有：(1)申請(qǐng)復(fù)議的案件案情復(fù)雜，涉及面廣，影響較大；(2)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人都要求或者一方要求到復(fù)議機(jī)關(guān)來說明情況，復(fù)議機(jī)關(guān)以為確有必要的；(3)要求申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人及有關(guān)職員到復(fù)議機(jī)關(guān)說明情況較為方便的。例如有關(guān)職員和復(fù)議機(jī)關(guān)在同一地點(diǎn)；(4)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)以為書面復(fù)議確實(shí)難以正確作出復(fù)議決定的情況。

　　無論是書面審理還是直接審理并不是固定不變的，有的復(fù)議案件，開始采用書面形式審理，但隨著對(duì)案情的逐步深進(jìn)了解，發(fā)現(xiàn)情況復(fù)雜，需要請(qǐng)有關(guān)職員調(diào)查，也可以轉(zhuǎn)為直接審理復(fù)議。因此，是采用書面形式還是采取直接方式，應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)人的請(qǐng)求以及各個(gè)案件的實(shí)際情況而決定。但基本的原則，要體現(xiàn)“以書面審理為主，以直接審理為輔”的原則。尤其是我實(shí)行兩級(jí)通訊行政執(zhí)法體系，大量的具體行政行為由省級(jí)通訊行政治理部分作出，因此，行政復(fù)議的直接審理，是很難實(shí)現(xiàn)的。

　　為了保證審理工作正當(dāng)、順利地進(jìn)行，復(fù)議機(jī)關(guān)在受理案件后，開始審理前，應(yīng)作一些必要的預(yù)備工作，其中重要的一項(xiàng)便是將申請(qǐng)復(fù)議副本或者復(fù)議申請(qǐng)筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請(qǐng)人，《行政復(fù)議法》規(guī)定的期限是復(fù)議機(jī)關(guān)自行政復(fù)議申請(qǐng)受理之日起七日內(nèi)完成這一工作。這里需要提出的是，申請(qǐng)筆錄復(fù)印件實(shí)際上是就口頭申請(qǐng)而言的，這是《行政復(fù)議法》對(duì)于方便廣大行政治理相對(duì)人行使行政復(fù)議權(quán)，而特別設(shè)立的一種申請(qǐng)方式。為了保證復(fù)議的效率和質(zhì)量，讓被申請(qǐng)人盡早收到申請(qǐng)書，以便其預(yù)備有關(guān)作出具體行政行為的材料和證據(jù)，提交答辯書。被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆復(fù)錄印件３日起10日內(nèi)，向通訊復(fù)議機(jī)關(guān)提交答辯書以及作出具體通訊行政行為的全部證據(jù)、依據(jù)的法律規(guī)范和其他有關(guān)材料。

　　關(guān)于通訊行政復(fù)議中的舉證責(zé)任，《行政復(fù)議法》沒有明確規(guī)定，但筆者以為《行政訴訟法》第32條中有關(guān)作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任的規(guī)定應(yīng)適用于行政復(fù)議中，這是由于：

　　(1)行政行為的構(gòu)成要件要求具體行政行為符正當(dāng)定程序的一個(gè)最基本規(guī)則是先取證后裁決，也就是講被申請(qǐng)人作為行政機(jī)關(guān)，其所作出的具體行政行為，必須有事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，否則即構(gòu)成違法。因此，當(dāng)通訊行政機(jī)關(guān)作出行政行為被申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，其首先應(yīng)當(dāng)舉出充分的事實(shí)材料證實(shí)其行政行為的正當(dāng)性，這是被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任的基礎(chǔ)。

　　(2)在通訊行政法律關(guān)系中，通訊行政機(jī)關(guān)居于主動(dòng)地位，申請(qǐng)人處于被動(dòng)和服從的地位，申請(qǐng)人通常無法知曉被申請(qǐng)人是依據(jù)哪些事實(shí)和規(guī)范性文件作出具體行政行為，因此，申請(qǐng)人將無法或很難收集到證據(jù)和有關(guān)通訊規(guī)范性文。

　　(3)在通訊行政法法關(guān)系中，通訊行政機(jī)關(guān)的舉證能力比申請(qǐng)人要強(qiáng)，在一些特定情況下，申請(qǐng)人幾乎沒有舉證的能力，有的通訊行政案件的證據(jù)需要很強(qiáng)的技術(shù)手段和專業(yè)知識(shí)才能取得，而這些申請(qǐng)人是無法實(shí)現(xiàn)的。例如：關(guān)于EDI（數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)）的認(rèn)定，目前我國沒確切同一的界定。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）把EDI描述為：“將貿(mào)易或行政事務(wù)的處理按照一個(gè)共叫的標(biāo)準(zhǔn)，形成結(jié)構(gòu)化的事務(wù)處理或報(bào)文數(shù)據(jù)格式，從計(jì)算機(jī)到計(jì)算機(jī)的電子傳輸”；國際電報(bào)電話咨詢委員會(huì)（CCITT）曾把EDI定義為：“從計(jì)算機(jī)到計(jì)算機(jī)之間結(jié)構(gòu)化的事務(wù)數(shù)據(jù)互換”。而我國中心通訊行政主管機(jī)關(guān)在綜合以上兩種定義后，將EDI解釋為：“一種把貿(mào)易或其他行政事務(wù)處理的信息和數(shù)據(jù)按同一規(guī)定的格式形成結(jié)構(gòu)化的事務(wù)處理數(shù)據(jù)，通過公用電信網(wǎng)在有關(guān)用戶計(jì)算機(jī)之間進(jìn)行交換和自動(dòng)處理完成貿(mào)易或其它行政事務(wù)處理的全過程”。象這些規(guī)定都是申請(qǐng)人很難收集到的。

　　要求被申請(qǐng)人負(fù)主要舉證責(zé)任，并不排除申請(qǐng)人舉證的權(quán)利，作為申請(qǐng)人，在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)證實(shí)自己的主張，是申請(qǐng)人的權(quán)利，應(yīng)依法得到保護(hù)。申請(qǐng)人最少對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體通訊行為以及由于被申請(qǐng)人的具體通訊行政行為給申請(qǐng)人造成損害的事實(shí)進(jìn)行舉證。關(guān)于被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任已在“通訊行政復(fù)議的基本制度”中進(jìn)行了論述，這里就不再贅述。關(guān)于舉證規(guī)則，應(yīng)按最高人民法院的有關(guān)司法解釋為準(zhǔn)。

　　通訊復(fù)議機(jī)關(guān)在審理通訊行政復(fù)議案件時(shí)，應(yīng)以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)。這里所講的法律是狹義的法律，即全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的規(guī)范性文件。法律的效力僅低于憲法，在我國法律體系中居第二層次。法律一經(jīng)通過一定方式頒布實(shí)施，在全國范圍內(nèi)具有普遍的約束力，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位、個(gè)人都必須嚴(yán)格遵守執(zhí)行；行政法規(guī)是國務(wù)院制定和頒布的有關(guān)行政治理活動(dòng)的各種法規(guī)的總稱。制定行政法規(guī)，是憲法賦予國務(wù)院的一項(xiàng)極為重要的職權(quán)和依法治理國家和社會(huì)事務(wù)的重要手段；地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依法制定的規(guī)范性文件；通訊行政規(guī)章是國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。目前，在我國《電信法》尚未出臺(tái)的情況下，《電信條例》及中心***分發(fā)布的通訊行政規(guī)章是通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理通訊行政復(fù)議案件的主要依據(jù)。但有一點(diǎn)應(yīng)特別留意，目前大量的具體通訊行政行為是依照通訊行政規(guī)章作出的。然而，通訊行政規(guī)章作為審理通訊行政復(fù)議案件的依據(jù)，是不同于法律、行政法規(guī)作為依據(jù)的，這要求通訊行政規(guī)章本身必須正當(dāng)。假如規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸，其規(guī)章無效，不得作為執(zhí)法的依據(jù)。

　�。础⑼ㄓ嵭姓�復(fù)議的決定

　　通訊行政復(fù)議的決定，是通訊行政復(fù)議監(jiān)視的必然結(jié)果，也是通訊行政復(fù)議的終極階段。

　　由于被復(fù)議的具體通訊行政行為是有爭議的，該具體通訊行政行為可能是正當(dāng)?shù)�、適當(dāng)?shù)�，也可能是違法的或部分違法的，也有可能是具體通訊行政行為的決定內(nèi)容是正當(dāng)?shù)�，但在程序上是違法的，因此，就要求通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法對(duì)具體通訊行政行為進(jìn)行審查，根據(jù)具體通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或經(jīng)集體討論通過后，方可依法作出通訊行政復(fù)議決定。

　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，復(fù)議決定可分為以下四種：

　　(1)決定維持具體行政行為

　　通訊行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作出維持具體通訊行政行為決定的條件是：具體通訊行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序正當(dāng)，內(nèi)容適當(dāng)。衡量事實(shí)清楚與否，應(yīng)當(dāng)主要看主要事實(shí)是否清楚，假如主要事實(shí)清楚，并有足夠的相應(yīng)證據(jù)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定事實(shí)清楚。例如，判定“網(wǎng)間通訊嚴(yán)重不暢”的標(biāo)準(zhǔn)，是網(wǎng)間接通率（應(yīng)答試呼比）低于20%，以及用戶有明顯感知的時(shí)延、斷話、雜音等情況。

　　證據(jù)確鑿是指證實(shí)具體通訊行政行為真實(shí)情況的客觀事實(shí)是確定的。例如，確定網(wǎng)間通訊嚴(yán)重不暢，接通率（應(yīng)答試呼比）低于20%，應(yīng)通過正當(dāng)手段取得有關(guān)證據(jù)，以證實(shí)具體通訊行政行為的正當(dāng)與適當(dāng)，例如通過視聽資料對(duì)用戶使用的電話號(hào)碼進(jìn)行撥叫，記錄應(yīng)答試呼比。

　　適用依據(jù)正確是指具體通訊行政行為是正確地適用了有效的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章或具有約束力的規(guī)范性文件。由于通訊行政治理涉及很多通訊技術(shù)和業(yè)務(wù)規(guī)范，因此，通訊行政機(jī)關(guān)在作出某種具體的通訊行政行為時(shí)，應(yīng)首先依照有關(guān)通訊業(yè)務(wù)的規(guī)定，對(duì)治理相對(duì)人的行為作出正確的判定后，方可適用有關(guān)依據(jù)作出處理。例如判定治理相對(duì)人雙方（經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者）是否按有關(guān)規(guī)定簽定互聯(lián)互通協(xié)議，應(yīng)根據(jù)《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)治理規(guī)定》查明雙方簽定的互聯(lián)協(xié)議的主要內(nèi)容是否包括：簽訂協(xié)議的依據(jù)、互聯(lián)工程進(jìn)度時(shí)間表、互通的業(yè)務(wù)、互聯(lián)技術(shù)方案（包括互聯(lián)點(diǎn)的設(shè)置、互聯(lián)點(diǎn)兩側(cè)的設(shè)備設(shè)置、撥號(hào)方式、路由組織、中繼容量，以及信令、計(jì)費(fèi)、同步、傳輸質(zhì)量等）、與互聯(lián)有關(guān)的功能及通訊設(shè)施的提供、與互聯(lián)相關(guān)的設(shè)備配置、互聯(lián)用度的分?jǐn)�、互�?lián)后的網(wǎng)絡(luò)治理（包括互聯(lián)雙方維護(hù)范圍、網(wǎng)間通訊質(zhì)量相互通報(bào)制度、網(wǎng)間通訊障礙處理制度、網(wǎng)間通訊重大障礙報(bào)告制度、網(wǎng)間通訊應(yīng)急方案等）、網(wǎng)間結(jié)算、違約責(zé)任等。互聯(lián)協(xié)議是要式合同，雙方必須按《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)治理規(guī)定》的內(nèi)容執(zhí)行。

　　關(guān)于程序正當(dāng)是指作出具體通訊行政行為的時(shí)間、地點(diǎn)、形式、權(quán)限等符正當(dāng)律和通訊行政機(jī)關(guān)運(yùn)作的有關(guān)規(guī)定。內(nèi)容適當(dāng)是指具體通訊行政行為的內(nèi)容要客觀、適度和符合普遍承認(rèn)的道理。

　　(2)決定被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)

　　行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)有相當(dāng)一部分既是權(quán)利，又是義務(wù)。通訊復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于因被申請(qǐng)人不作為的拒盡履行職責(zé)而引起的通訊行政爭議，經(jīng)過審理，應(yīng)決定其在一定時(shí)期限內(nèi)履行應(yīng)盡的職責(zé)。例如，頒發(fā)《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)許可證》，既是通訊行政主管部分的權(quán)利，即其有權(quán)決定予以頒發(fā)或不予頒發(fā)，又是通訊行政主管部分的義務(wù)，因?qū)Ψ�合國家通訊主管部分關(guān)于通訊終端設(shè)備進(jìn)網(wǎng)治理有關(guān)規(guī)定的申請(qǐng)單位不予頒發(fā)進(jìn)網(wǎng)許可證而引起的通訊行政復(fù)議，通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)決定其在規(guī)定的期限內(nèi)履行頒發(fā)許可證的職責(zé)。

　　(3)決定撤銷具體行政行為

　　通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)過審理，以為具體通訊行政行為有下列情形之一的，可以決定撤銷：

　　第一，主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的。主要事實(shí)是指通訊行政機(jī)關(guān)作出具體通訊行政行為所依據(jù)的最基本的事實(shí)根據(jù)，它是通訊行政機(jī)關(guān)適用法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件進(jìn)行處理的條件和基礎(chǔ)。主要事實(shí)是否清楚的關(guān)鍵，在于證據(jù)的充分與否，以沒有充分的證據(jù)證實(shí)的事實(shí)為依據(jù)作出的具體通訊行政行為，是依法不能成立的。

　　第二，適用依據(jù)錯(cuò)誤。此類錯(cuò)誤的發(fā)生主要有以下幾種情形：一是將已經(jīng)廢止或未依法修訂的規(guī)范性文件仍作為行政行為的依據(jù)。例如：一九九六年十月一日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第六十四條第二款規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢”。假如通訊行政機(jī)關(guān)在《行政處罰法》施行后，仍按照一九九五年十月二十七日原郵電部頒布的《通訊行政處罰程序暫行規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容對(duì)違反通訊法律、法規(guī)和規(guī)章的行為作出行政制裁，就屬適用依據(jù)錯(cuò)誤（現(xiàn)行的《通訊行政處罰程序規(guī)定》于2001年5月10日施行）；二是將尚未發(fā)布或已經(jīng)發(fā)布，但尚未施行的規(guī)范性文件作為行政處罰依據(jù)。例如：某省人大常委會(huì)于一九九九年十仲春三日通過并公布了《通訊市場治理?xiàng)l例》，該條例自二000年一月一日起施行。假如在二000年一月一日前，通訊行政部分以該條例為依據(jù)作出具體通訊行政行為，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其適用依據(jù)錯(cuò)誤；三是應(yīng)適用甲規(guī)范性文件的某條款，卻適用了甲規(guī)范性文件的其他條款。例如，按照某省《通訊市場治理?xiàng)l例》的規(guī)定，未經(jīng)通訊委托代辦公用電話、公用傳真的，而擅自經(jīng)營以上兩種通訊附屬業(yè)務(wù)的行為，應(yīng)給予警告，責(zé)令停業(yè)，沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，處3000元以上30000元以下罰款。但是通訊行政部分卻適用了該條例中的“利用專用網(wǎng)、用戶交換機(jī)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)”的處罰條款，對(duì)該用戶處5000元以上50000元以下的罰款。因此，應(yīng)認(rèn)定適用依據(jù)錯(cuò)誤。除以上情形外，還有應(yīng)適用甲規(guī)范性文件，卻適用了乙規(guī)范性文件以及適用了對(duì)本區(qū)域無效的規(guī)范性文件等。

　　第三，違反法定程序。法定程序是依法行政的基本規(guī)則，是依法行政的具體保證。實(shí)踐中，多數(shù)通訊行政主體在進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)，經(jīng)常是重實(shí)體，輕程序，有的甚至把程序是否正當(dāng)看作無關(guān)緊要，這種觀念必須予以徹底糾正，同時(shí)也是行政復(fù)議監(jiān)視的主要內(nèi)容之一。例如，通訊行政主體在對(duì)公民違反通訊法規(guī)處以五十元以下罰款時(shí)，應(yīng)適用當(dāng)場處罰程序，《行政處罰法》稱之為簡易程序。在適用這一程序時(shí)，最少要進(jìn)行三個(gè)階段，即：表明身份、說明理由以及制作當(dāng)場處罰決定書。而實(shí)際操縱時(shí)，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)一般只表明一下身份，簡單說明理由，就對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰，這顯然是違法行為。

　　第四，超越或者濫用權(quán)利。通訊行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的，在行使行政職權(quán)時(shí)必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)限范圍，履行行政執(zhí)法職責(zé)，不得超越或?yàn)E用權(quán)利。超越職權(quán)一般有兩種情況，即縱向越權(quán)和橫向越權(quán)，前者指下級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政主體行使了專屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；后者是通訊行政部分行使了同級(jí)另一行政部分的職權(quán)。例如，經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)的法人或其他組織，在取得通訊主管部分的經(jīng)營許可證后，還必須到當(dāng)?shù)毓ど绦姓�治理部分辦理手續(xù)，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。假如通訊行政機(jī)關(guān)吊銷了某通訊治理相對(duì)人的工商營業(yè)執(zhí)照，這個(gè)決定顯然超越了權(quán)限，通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。濫用權(quán)利是指通訊行政機(jī)關(guān)在其行政職能的范圍內(nèi)，不依照法定程序、權(quán)限和要求行使行權(quán)職權(quán)。如通訊行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)在為用戶提供信息服務(wù)時(shí)播發(fā)封建迷信或者***穢色情的通訊業(yè)務(wù)經(jīng)營者處以吊銷經(jīng)營許可證；但如個(gè)別通訊行政執(zhí)法職員出于個(gè)人目的，對(duì)經(jīng)營公用電話未按規(guī)定安裝自動(dòng)計(jì)費(fèi)設(shè)備的行為也處以吊銷經(jīng)營許可證處罰，就屬于濫用權(quán)利。

　　第五，具體行政行為明顯不當(dāng)。具體行政行為明顯不當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，作出了明顯不公道的具體行政行為。為了防止自由裁量權(quán)被濫用，防止自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)化為任意、隨意裁量權(quán)，必須對(duì)這種權(quán)利予以限制，否則會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)違法行為稍微的給予重罰，對(duì)違法行為嚴(yán)重的卻給予輕罰的違反公平原則的現(xiàn)象。

　　(4)決定變更具體行政行為。通訊行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審理，確認(rèn)通訊行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為違反法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，有明顯不當(dāng)之處，可以決定改變被申請(qǐng)人的全部或者部分具體行政行為，也就是用復(fù)議決定代替被申請(qǐng)人的具體行政行為。一般而言，變更具體行政行為的決定主要適用于被申請(qǐng)人作出的明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，當(dāng)然，也不排除對(duì)明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為作出予以撤銷的決定。至于對(duì)明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為適用變更還是撤銷的決定，主要應(yīng)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，是否作出非常不公道的具體行政行為。假如被申請(qǐng)人作出的具體行政行為屬非常不公道，則應(yīng)予以撤銷。

　　結(jié)束語：

　　通訊行政執(zhí)法是通訊行政機(jī)關(guān)行使通訊行政治理職能的主要形式；通訊行政執(zhí)法監(jiān)視是依法行政必不可少的保障手段。規(guī)范通訊行政執(zhí)法行為與健全通訊行政執(zhí)法監(jiān)視機(jī)制，是建立公平、有序的通訊市場競爭格式，快速發(fā)展通訊業(yè)的客觀需要。為此，再建議如下：

　�。�、加快通訊立法速度。特別是為適應(yīng)加進(jìn)WTO后的新形勢(shì)的需要，重點(diǎn)抓好《電信法》的制定，我以為《電信法》的制定一定要從健全同一、開放、競爭、有序的電信市場的原則出發(fā)，更大程度上發(fā)揮市場在電信資源配置中基礎(chǔ)作用，果斷克服立法中的“官本位”。在進(jìn)一步經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將已出臺(tái)的大量的通訊規(guī)章進(jìn)行修改、補(bǔ)充，使它們上升為行政法規(guī)，進(jìn)步通訊行政執(zhí)法依據(jù)的檔次；２、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，嚴(yán)格依法行政，進(jìn)步執(zhí)法職員的素質(zhì)，使廣大通訊行政執(zhí)法職員成為既懂法律又精專業(yè)的復(fù)合型人才。應(yīng)認(rèn)真解決和糾正通訊行政執(zhí)法中存在的題目，理順通訊行政執(zhí)法關(guān)系。應(yīng)盡快設(shè)立地、市一級(jí)的通訊行政治理職能，是否考慮采用依法授權(quán)的方式，授予地方政府某一專門機(jī)構(gòu)行使本轄區(qū)的通訊行政治理職能。確保通訊行政執(zhí)法在公平公正、保護(hù)競爭、促進(jìn)發(fā)展的條件下依法行使；３、建立和完善通訊執(zhí)法監(jiān)視機(jī)制，明確監(jiān)視主體的性質(zhì)和地位，使通訊行政執(zhí)法監(jiān)視程序化、規(guī)范化、化。

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