鐵路局更新改造工程的監(jiān)管論文
在我國，工程建設項目主要包括基本建設項目和更新改造項目。更新改造項目是指對企業(yè)、事業(yè)單位原有設施進行技術改造或固定資產(chǎn)更新的輔助性生產(chǎn)項目和生活福利設施項目。對于鐵路系統(tǒng)來說，更新改造項目對于既有鐵路挖潛增效，強化基礎設施質(zhì)量，保障生產(chǎn)運輸安全有著至關重要的意義和作用。在鐵路建設大發(fā)展的前提下，建設管理由粗放型向精細型過渡，由傳統(tǒng)管理向科學管理過渡，強調(diào)依法合規(guī)建設，加強和規(guī)范更新改造工程管理亦是必然。和基本建設工程不同，更新改造工程有其自身特點，在管理方面相對缺乏完備、具體的管理制度，致使在規(guī)范管理的過程中會遇到更多的問題。更新改造工程一般投資規(guī)模較小，絕大部分以鐵路局作為管理的主體，局屬基層單位為負責實施的主體。本文對鐵路局在規(guī)范更新改造工程管理過程中遇到的問題進行了簡要的分析和探討。
一、規(guī)范更新改造工程管理的意義
更新改造工程投資規(guī)模相對較小，工期短，見效快，對于鐵路系統(tǒng)技術改造或裝備更新有著極為重要的現(xiàn)實意義，同時對于改善職工生產(chǎn)、生活條件也有很重要的社會意義。鐵路系統(tǒng)多年的機構(gòu)調(diào)整，尤其是撤銷分局以后，更新改造工程管理的有關辦法沒有及時得到完善，管理方式方法相對較為粗放，與當前的要求已不相適應，規(guī)范更新改造工程管理已勢在必行。在鐵路局更新改造工程管理的過程中，規(guī)范管理兩個重要的方面一是建設程序，即按程序?qū)嵤└赂脑祉椖�，二是加強資金的監(jiān)管，更新改造資金有限，工程投資規(guī)模較小，在資金使用的管理方面容易忽視。
二、鐵路局更新改造工程的特點
1．投資規(guī)模較小，且項目投資規(guī)模相差懸殊。納入路局更新改造計劃中的項目，十幾萬至數(shù)千萬不等。2．涉及工程類別多，不僅包括鐵路線上各專業(yè)設備改造、還涉及和運輸生產(chǎn)相關的生產(chǎn)、生活各方面的內(nèi)容。3．建設工期短，因其投產(chǎn)后見效快，一般對工期要求比較高。4．工程項目數(shù)量多，由于鐵路局下屬單位較多，每年需完成的更新改造工程的數(shù)量較多，可達數(shù)百項。5．工程管理涉及部門多。建設單位眾多、工程參與配合單位較多。上述特點體現(xiàn)了鐵路局更新改造工程管理的復雜性和規(guī)范管理的難度。
三、更新改造工程管理的問題及分析
鐵路局更新改造工程較多，多以基層站段作為建設單位，而基層站段的主要職能是運輸、生產(chǎn)管理，在工程項目管理上缺乏培訓和相關經(jīng)驗，也必然存在一些問題。在更新改造工程的實施納入建設系統(tǒng)管理，推行建管分開的前提下，如何做好更新改造工程的管理，需要我們在實踐中不斷探索。下面僅就工作中遇到的問題總結(jié)分析如下:
(一)規(guī)范前期工作至關重要
鐵路局層面的管理一般是計劃部門負責更新改造的前期工作管理，即立項決策和勘察設計階段的管理，建設管理部門負責工程實施和竣工驗收階段的管理。如果前期階段的管理不到位、不規(guī)范或者滯后于實施，將給實施階段的管理帶來諸多問題。前期工作的質(zhì)量對工程實施階段至關重要。前期工作不到位，如調(diào)研不充分、設計深度不足，設計審查不嚴等，將給工程建設實施帶來很多問題和難度。要搞好更新改造工程管理計劃部門和建設管理部門應統(tǒng)一思想、步調(diào)一致，方能達到良好的管理效果。
(二)不按程序?qū)嵤┑膯栴}
程序是指工程項目實施過程中各項工作必須遵循的先后順序，體現(xiàn)在立項決策、勘察設計、工程實施、竣工驗等各個階段，各個階段內(nèi)又有相應的具體程序。程序是依法合規(guī)建設的基礎，也是工程安全、質(zhì)量有力的保障。更新改造工程因投資小、工期短、需求迫切等特點，存在程序意識不強的現(xiàn)象。在現(xiàn)實工作中，存在可行性研究或設計概(預)算尚未批復、未簽訂施工合同即行開工的現(xiàn)象，存在變更設計先實施后審批的現(xiàn)象，這些都是違反程序的做法。一方面有工期緊、相關批復工作滯后的原因，一方面是程序意識不強的原因。另外，還存在由于應急等特殊情況導致部分項目無法按程序?qū)嵤┑膯栴}，可行性研究、設計審查等相關批復無法及時下達，致使項目的招投標等建設管理程序難于實施，項目管理和過程控制難度加大。更新改造工程管理程序與工作實際不適應也是程序執(zhí)行難的原因之一�；窘ㄔO的程序在更新改造工程方面并不完全適用，鑒于鐵路局管理的更新改造工程的特點，要制定與之相適應的管理程序，可行才能做到可控。
(三)招投標的法制意識須強化
各相關管理部門須共同強化招投標的法制意識，更新改造項目涉及范圍廣、部門多，一些單位招投標法制意識不強，易發(fā)生應招標的項目未履行招標程序的情況。長期以來，鐵路更新改造工程項目自建、自用、自管的情況較多，應急性質(zhì)的工程較多，具體哪些項目必須履行公開招標程序，應按照國家有關法律法規(guī)進行確定。2012年2月1日起，《中華人民共和國招標投標法實施條例》開始施行。在招投標方面，鐵路局相關管理部門應對相關法律、法規(guī)進行深入研究，依法確定必須招標項目的范圍。只有明確了招標項目的范圍才能落實好招標工作，同時應制定工程采用非招標方式的審批程序，嚴格落實審批制度。
(四)工程監(jiān)理制度落實不到位
更新改造工程如何落實監(jiān)理制度，這需要我們根據(jù)國家有關法律法規(guī)結(jié)合鐵路更新改造項目實際情況制定具體辦法�；鶎訂挝粚ΡO(jiān)理制度重視不夠，聘請監(jiān)理的意識不強。概算內(nèi)有監(jiān)理費用，往往挪作他用或不用。鐵路更新改造工程投資規(guī)模從十幾萬元到數(shù)千萬元不等，從實際執(zhí)行的效果看，如果要求所有的更新改造工程都實行監(jiān)理制落實難度很大，尤其是投資較少、相對簡單的項目。項目投資少，按相關取費標準批準的監(jiān)理費用低，達不到監(jiān)理公司的利潤收益，監(jiān)理公司不予監(jiān)理的現(xiàn)象也較多。按照2001年1月建設部頒布的《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》，項目總投資3000萬元以上及學校、影劇院、體育場館項目屬必須實行監(jiān)理的項目之列。鐵路局更新改造工程可按照有關法律法規(guī)，結(jié)合自身實際制定實行監(jiān)理制的有關規(guī)定。
(五)合同管理不規(guī)范
合同管理存在的主要問題是:一，拆分合同，規(guī)避上級審批程序;二，合同相對方資質(zhì)審查不嚴，實施的項目超出相對方資質(zhì)范圍;三，先行實施后補合同;四，三是部分合同條款不完備，如施工合同無具體工程量，無質(zhì)保金約定等。發(fā)生上述問題的主要原因是長期以來的粗放管理導致對合同管理重視程度不夠，相關管理人員業(yè)務水平不高。在合同管理方面，應推行合同范本，在很大程度上可以減少合同糾紛和風險。
(六)概預算管理不到位
更新改造項目管理方式一直較為粗放，在資金使用方面體現(xiàn)在一些基層單位缺乏按概(預)算批復管理與使用資金的意識。尤其對于投資規(guī)模相對較小的項目，各章節(jié)費用不清，往往存在通過一份施工合同支出全部投資的現(xiàn)象，如將建設單位管理費、監(jiān)理費等甲方費用簽入施工合同。同時還存在不按合同約定扣留質(zhì)保金等問題。要做到合理使用資金，必須樹立按概預算管理與使用資金的意識，�？顚Ｓ茫沤^違規(guī)挪用、擠占資金。
四、規(guī)范更新改造工程管理的措施
鐵路局更新改造工程管理方面存在的問題既有鐵路局層面的原因，也有基層站段的原因�；鶎诱径巫鳛楦赂脑旃こ痰慕ㄔO單位比較普遍，存在問題也較多。如果由專門的工程項目管理機構(gòu)去實施鐵路局全部的更新改造工程，一是對既有設備管理單位的協(xié)調(diào)難度大，更主要的是會影響更新改造工程的年度完成效率，尤其是在每年更新改造工程較多的鐵路局。結(jié)合目前實際情況，要規(guī)范工程管理應從以下幾個方面著手:
(一)加快更新改造工程管理制度的健全和完善，做到有“法”可依
基本建設工程，投資規(guī)模大、建設周期長，從國家到鐵道部有比較完善和全面的管理依據(jù)可循。更新改造工程在管理方面的法規(guī)、制度相對缺乏，而且各個行業(yè)各有其特點，完全按照基本建設的有關規(guī)定去管理更新改造項目在很多方面不適應實際工作。這就需要鐵路局的管理部門依據(jù)有關法律、法規(guī)和規(guī)章進行深入的專題研究，在依法合規(guī)的前提下，制定適合鐵路局工作實際的管理制定。更新改造工程管理有其自身特點，有別于基本建設工程，在制定更新改造工程有關管理辦法和制度時，應充分考慮更新改造工程的特點，管理方面的規(guī)范要和實施效率統(tǒng)籌兼顧。在管理程序、招投標、工程監(jiān)理、驗工計價、竣工驗收等方面應結(jié)合實際情況制定切實可行的管理辦法。
(二)規(guī)范更新改造工程建設程序，嚴格按程序?qū)嵤?/p>
程序也就是工程實施的順序、步驟，包括前期階段、實施階段和竣工驗收階段。規(guī)范程序的前提是制定可行的程序，如果制定的程序不適應實際工作，其執(zhí)行的效果也不會理想。鑒于鐵路局更新改造工程的特點，可按照工程規(guī)模和性質(zhì)分類制定管理程序。明確各個階段的步驟、審批程序，做到環(huán)環(huán)相扣，上一環(huán)節(jié)未結(jié)束不得進入下一環(huán)節(jié)，做到有序?qū)嵤�。對于應急性質(zhì)的工程應有相關的管理程序。
(三)做好工程前期工作
一是規(guī)范前期工作管理程序，可行性研究、設計審查等環(huán)節(jié)不缺失，相關批復手續(xù)齊全;二是深入細致開展前期工作，避免出現(xiàn)調(diào)研不充分，設計深度不足等問題，為工程實施階段和驗收階段創(chuàng)造良好的條件。建管分開并不是簡單意義上的前期階段和實施階段管理職能的分開�！敖ā敝饕㈨棝Q策、勘察設計、工程實施和竣工驗收四個階段;“管”應該是四個階段的全面管理，不僅僅是實施階段，包括立項決策和勘察設計，即前期階段的管理。前期工作不規(guī)范、不到位，將給工程實施帶來諸多問題。另外，前期工作中應研究工程后期運營管理模式等問題，包括明確接管使用單位。實際工作中存在接管使用單位不明確、運營管理模式不明確就開工建設的情況，給竣工驗收和交接工作帶來很大難度。
(四)加強規(guī)范更新改造工程管理的宣傳，樹立依法合規(guī)建設的意識
鐵路部門的更新改造工程管理是一個系統(tǒng)工程，從前期立項到竣工驗收，需要各個層面各個部門的有機聯(lián)動，各個管理部門和實施單位都必須樹立依法合規(guī)建設的意識，才能有效落實相關管理制度。
(五)加強對相關管理人員的培訓和指導
多年粗放管理模式下形成的習慣做法，需要通過加強專業(yè)培訓和指導來進行規(guī)范。尤其是基層站段，以運輸、生產(chǎn)管理職能為主，在更新改造工程建設方面缺乏專業(yè)管理知識，而且也需要其內(nèi)部計劃、合同、工程、財務等各管理部門之間形成良好的協(xié)作機制。
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