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資源性產品價格改革的法律思考
經過20多年的改革開放，我國已基本起建立國家宏觀調控下主要由市場形成價格的機制。但同時也應看到，我國部分產品價格還沒有理順，特別是資源價格形成機制不夠合理�！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，我國的土地、淡水、能源、礦產資源和環(huán)境狀況對經濟發(fā)展已構成嚴重制約，要把節(jié)約資源作為基本國策。目前，《關于深化價格改革促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的意見》已獲得國家發(fā)改委主任辦公會議原則通過，在繼續(xù)征求地方意見后，將上報國務院，如果獲批，意味著中國的資源性產品價格將在2007年后全面調整，很可能迎來一輪大提價。我們認為，任何一次大的價格變化，都是不同行業(yè)，不同市場主體和不同人群利益此長彼消的過程，都會影響到居民的生活水平，經濟改革既要堅持科學發(fā)展觀的要求，更要充分考慮各方面的承受能力，實現構建和諧社會的目標。
一、水、電、氣等行業(yè)應當實行價格嚴格管制下的國有壟斷
我國的競爭法著述和教材一般都把供電、供水、供氣等公用事業(yè)納入反壟斷法適用除外的范疇.理由就是它們具有自然壟斷性、無法或不宜開展競爭�！白匀粔艛嗑褪墙M織生產的最有效率方式是通過單一廠商進行的行業(yè)”，進入該自然壟斷行業(yè)的企業(yè)越多或者越有競爭，該行業(yè)的效益就越低。過多企業(yè)的進入，可能導致傳送網絡和其他設施的高成本的重復投資。反壟斷法適用除外制度是指對某些特定行業(yè)、領域或在特定條件下.允許一定的壟斷組織、壟斷狀態(tài)或壟斷行為可以合法存在的法律制度.因為在這些領域，壟斷的存在比自由競爭對國民經濟和公共利益更有利。將自然壟斷列為反壟斷法適用除外是各國反壟斷法通例。反壟斷法的適用除外制度，除了立足社會本位之外，價值鏈的中心環(huán)節(jié)同樣是效率與公平。當然，反壟斷法適用除外制度注重的公平是實質公平和社會公平，效率是社會整體效率。另外，隨著經濟的發(fā)展，自然壟斷的弊端日益顯露，其領域也盡量引進競爭機制，反壟斷法適用除外制度從世界范圍看有不斷縮小的趨勢。現在一種流行的看法是。中國經濟發(fā)展的“瓶頸”是因為有一些重要行業(yè)存在“壟斷”，不能自由進入，必須通過反壟斷法“打破”這些行業(yè)壟斷，實現所有行業(yè)的自由競爭。但是，水、電、氣等價格改革，本質上是人們之間利益的重新調整。直白點說。就是政府、壟斷企業(yè)和民眾的利益調整，政府正在減少水電氣的政策性補貼。并把高額的資源成本，在“市場化”的旗幟下，“在老百姓許可和承受范圍之內”逐漸地轉移到民眾身上。電力、燃氣、自來水等是人們的基本資源，具有不可替代性。不可替代性產品如果完全交由市場處理，難保不會出現道德風險。而由政府壟斷經營的好處，就在于政府可以利用財政資金對資源價格進行平抑，以使水、電這樣一些生活必需品的價格維持在適度水平。并非是所有的領域都應該完全市場化，特別是公共品提供與公共事務領域，政府反倒應通過承擔更多的責任來滿足人們的必要需求。事實上。國家在行使經濟管理權時，有權對經濟結構進行設計，包括針對具體的行業(yè)，選擇管制還是通過市場化來發(fā)展，以便從整體上調配資源，實現經濟效益最大化。換言之，國家決定某些行業(yè)采用不競爭或有限競爭的“壟斷”格局，是國家依法行使經濟管理權的表現和結果，是合法的壟斷（至于合理還是不合理是另外一個問題），不屬于反壟斷法調整的范圍。從國際經驗看。世界上多半國家仍然保持公用事業(yè)國家投資、國家所有、國家控股。城市公用事業(yè)的發(fā)展也不是全部私營化或是市場化。我國應注意觀察各國自然壟斷發(fā)展趨勢，結合我國實際情況，規(guī)定自然壟斷在反壟斷法適用除外的范圍。我們認為，應采取反壟斷法適用除外適度化的原則，即少數關系到國家政治經濟安全利益的自然壟斷行業(yè)（如水、電、氣等行業(yè)）采取反壟斷法適用除外的制度，對其他大多數傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)可根據需要逐步引入競爭。
目前，我國對水、電、氣等價格的監(jiān)管主要是參照《價格法》，尚沒有專門的法律法規(guī)。對供水、供電、燃氣供應等公用事業(yè)進行價格監(jiān)管是世界范圍內的普遍做法。相對于壟斷生產者而言，消費者具有明顯的信息劣勢。為確定合理的價格，政府就必須對壟斷業(yè)務價格水平和價格體系進行規(guī)范與限制，主要應采取以下措施：
一是加強成本監(jiān)審。在缺乏競爭和成本約束的情況下，提供公共產品的企業(yè)根本沒有動力降低生產成本。相反會主動提高生產成本，因為高額的生產成本可以增加話語權和漲價幅度。根據我國的情況，應以平均成本定價法作為政府定價的基本方法，在采用這個方法時。前提是企業(yè)的成本支出必須經過嚴格審核并有科學的測算、判定依據。利潤率可參考風險相近行業(yè)。考慮資本成本及社會承受能力等制定。只有剔除要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利潤，應用平均成本法制定的價格才是較為公平的。二是完善定價機制。首先，采取最高限價模型定價方法�！皟r格上限制”是目前各國對壟斷性行業(yè)中占壟斷地位的企業(yè)的通用價格管制辦法。“價格上限制”至少發(fā)揮了鼓勵競爭、提高效率、降低價格、保持價格水平相對穩(wěn)定四方面的作用。其次，實行差別化定價。對居民日常生活所用資源產品和工業(yè)生產用資源產品價格應區(qū)別對待。最后，規(guī)范壟斷性產品定價聽證程序。要制定相應的《價格聽證規(guī)定》，其中應特別注意保障社會弱勢群體的發(fā)言權，提高聽證會的透明度和公信力。
三是強化績效考核。中國壟斷企業(yè)的管理和工資成本是比較模糊的，加上壟斷企業(yè)的高福利，壟斷企業(yè)的勞動力成本處于整個社會的中上端。應盡快完善績效考核體系，特別是要嚴格考核壟斷行業(yè)國有資產保值增值率、人工成本增長率、服務滿意率等指標，并把考核結果與企業(yè)主要負責人的工資福利掛鉤。在政府監(jiān)管政策上，可以采取收入上限控制，促使企業(yè)降低成本提高利潤。更應加強對自然壟斷行業(yè)的社會管制，要求在這些行業(yè)實行信息披露制度，在不損害國家安全和社會公共利益的前提下強制其定期公布財務狀況、人事狀況、發(fā)展規(guī)劃等。
二、石油.煤炭等行業(yè)應當實行準入嚴格控制下的市場競爭
由于資源部門的特殊性和歷史原因，資源部門大部分仍然是壟斷經營。在沒有破除行業(yè)壟斷。形成充分競爭的情況下，貿然放開價格，壟斷廠商將會毫無疑問地制定壟斷高價，攫取高額的壟斷利潤。而政府希望通過價格改革使資源產品生產過程中的資源破壞和環(huán)境污染成本內部化的良好愿望也不可能實現。國務院《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年I規(guī)劃綱要》中提出，深化壟斷行業(yè)改革的重點是：“堅持政企f分開、放寬準入、引入競爭、依法監(jiān)管。推進壟斷行業(yè)管理體制和產權改革”。2005年2月25日，國務院發(fā)布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》，在這36條意見中，國家允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領域，允許非公有資本進入公共事業(yè)和基礎設施領域等。這表明我國已經在自然壟斷、公共事業(yè)和基礎設施領域的市場準入方面，對民營資本將逐步開放。
無論自然壟斷行業(yè)如何改革，對之加以進入管制是完全必要的，但是管制必須科學。法律原則上允許不同性質的資本進入自然壟斷行業(yè)，但是由于某些自然壟斷行業(yè)涉及國家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，不同性質的資本進入要受到份額的限制。管制部門應依據合法合理的條件，通過法定的程序確定一定數量的市場主體（包括國有企業(yè)與一般企業(yè)）進入市場，形成一定規(guī)模的市場競爭。在傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)引進競爭，不由“反壟斷法”作具體調整，而主要需由規(guī)制自然壟斷行業(yè)并在這個領域中引進競爭機制的專門性法律法規(guī)，來解決這個領域的壟斷和競爭問題。在相關專門法中，首要考慮的是某自然壟斷行業(yè)放開競爭的程度和如何放開競爭，要精心設計一種實行特許經營、市場準入控制和恰當監(jiān)管下的合理的市場結構。
石油行業(yè)是公認的可競爭性行業(yè).我國加入WTO的承諾，也決定了石油市場結構的競爭性取向。目前，石油部門從勘探、采掘、煉油、進出口到零售由中石化、中石油和中海油三家壟斷，屬于典型的寡頭壟斷市場。當前的油價機制是根據1998年我國原油成品油流通體制改革和石油工業(yè)體制改革方案形成的。這個體制的最大特點，就是國家通過三大國有公司，把石油領域的上中下游都牢牢地控制在國家手里，民營石油企業(yè)的生存空間被壓縮到了最低限度。為履行入世承諾，2006年12月11日商務部公布了《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》，降低了市場準入的門檻，不管內資外資還是官資民資，只要是具備《辦法》所要求的入門條件的企業(yè)，都可以從事原油、成品油的批發(fā)和零售經營業(yè)務。但是，盡管政策放開了。但成品油市場在短期內不會有太大變動，主要是因為油源問題還沒完全解決，外貿權暫時沒有放開。包括民營企業(yè)在內的成品油經銷企業(yè)只能通過幾家大公司獲取油源，真正的市場競爭局面還沒有形成。事實上，應當適時取消法規(guī)中限制其他國有企業(yè)和民營企業(yè)進入除批發(fā)和零售業(yè)務以外的各個領域的條款、賦予石油消耗大省或具有符合條件的企業(yè)直接進口原油、成品油的權限、分批逐步放開煉油廠直接進口原油和自主在國內市場銷售成品油的權限。此外，在三大石油企業(yè)還控制主要油源的情況下，對成品油的出廠價和批發(fā)價仍然要進行管制，直到有更多的競爭者進入開采和煉制領域，形成市場定價機制以后，可以解除這一管制。
煤炭行業(yè)不是缺乏足夠的市場競爭，而是進入門檻太低、市場競爭過度。目前，在不少省區(qū)出現辦礦失控問題，帶來許多深層次的影響和損失：一是礦點過多過濫；二是規(guī)模小。由于生產水平低下，一些小煤礦的開采帶有掠奪性和破壞性；三是資源國家所有權原則上得不到落實；四是影響煤炭開發(fā)規(guī)劃和開發(fā)布局的實現：五是由此產生的腐bai行為在一些地區(qū)愈演愈烈。這些現象與后果.很大程度上是由于在辦礦管理上缺乏有力的、法律化的治本之策所造成的。根據《礦產資源法》，政府對探礦權人、采礦權人收取探礦權使用費、采礦權使用費和國家出資勘察形成的探礦權價款、采礦權價款，但實際轉讓費很少，導致煤炭產業(yè)進入壁壘過低。從《煤炭法》第18條規(guī)定的開辦煤炭企業(yè)的六項條件來看，條件低，不細化，使許多生產技術條件比較差的小煤礦能夠通過審批成立。應修訂《煤炭法》，提高煤炭行業(yè)的市場準入門檻，對開采企業(yè)的規(guī)模、回采率、環(huán)保等指標進行嚴格要求，來淘汰一些資金不足、技術不過關的企業(yè)。應加快煤炭行業(yè)整合步伐，努力提高煤炭行業(yè)的集中程度，鼓勵大型煤炭企業(yè)投資搞集團化運作，讓小煤礦逐漸退出歷史舞臺，民間投資給予合理補償。另外，因煤炭供需大體平衡.2006年電煤價格徹底放開。但作為公用事業(yè)產品，終端電價不可能完全市場化，當煤價上漲時，電價不可能有100%的聯動，只能是各級政府把隱性財政補貼顯性化，站出來承擔責任。
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