關(guān)于社會養(yǎng)老保險制度解讀
中國新型社會養(yǎng)老保險制度的建立及改革已經(jīng)走過了十幾年的歷程，經(jīng)過多年的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的籌資模式，建立了多層次的養(yǎng)老保險體系，社會養(yǎng)老保險制度。但目前我國養(yǎng)老保險也愈來愈面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，加速發(fā)展的人口老齡化、覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、隱性債務(wù)和個人空賬等問題，已使現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度力不從心;而農(nóng)村傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老與土地保障”功能已日趨退化，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險剛剛開始試點，任務(wù)艱巨。因此結(jié)合我國實際情況，針對我國當前社會養(yǎng)老保險在實踐中出現(xiàn)的難點問題進行分析，進而提出相應(yīng)的改革與完善對策，是社會保障中亟待解決的核心問題。
養(yǎng)老保險制度發(fā)展歷程
我國的養(yǎng)老保險以1951年2月26日政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為起點，經(jīng)歷了幾十年風風雨雨，其發(fā)展可概括為四個階段:1951-1965年為養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)建階段。該階段以政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》為標志，主要工作是著手建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，并逐步趨向正規(guī)化和制度化。1966-1976年是養(yǎng)老保險制度嚴重破壞階段。當時中國社會保險事業(yè)與全國社會經(jīng)濟文化一樣遭受到嚴重破壞，社會保險基金統(tǒng)籌調(diào)劑制度停止，相關(guān)負擔全部由各企業(yè)自理，社會保險變成了企業(yè)保險，正常的退休制度中斷。1977-1992年為養(yǎng)老保險制度恢復和調(diào)整階段。在十年動亂結(jié)束后，我國采取漸進的方式對養(yǎng)老保險進行了調(diào)整，恢復了正常的退休制度，調(diào)整了養(yǎng)老待遇計算辦法，部分地區(qū)實行了退休費統(tǒng)籌制度。1993年到現(xiàn)在是養(yǎng)老保險制度實施創(chuàng)新改革階段。本階段主要是創(chuàng)建了適應(yīng)中國國情、具有中國特色的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，改變了計算養(yǎng)老金辦法，建立了基本養(yǎng)老金增長機制和實施了基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放，最終基本建成我國多層次養(yǎng)老保險體系[2]。
養(yǎng)老保險制度改革現(xiàn)狀
經(jīng)過近十年的改革與建設(shè)，中國新的養(yǎng)老保險制度已初步建立，形成了包括基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為主的多層次、多支柱新型養(yǎng)老保險體系。
基本養(yǎng)老保險又稱國家基本養(yǎng)老保險，是按國家統(tǒng)一政策規(guī)定強制實施的，以保證廣大離、退休人員基本生活需要為目標的一種養(yǎng)老保險制度。其覆蓋范圍為城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工、自由職業(yè)人員和城鎮(zhèn)個體工商戶。我國當前基本養(yǎng)老保險采勸統(tǒng)賬結(jié)合”的管理模式，要求參保單位和個人分別繳納工資總額的20%和8%的比例，分別參加社會統(tǒng)籌調(diào)劑和存入職工個人賬戶中，繳費滿15年并達到退休年齡者可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，計發(fā)辦法采勸新人新制度、老人老辦法、中人 (新規(guī)定實施后退休的參保人員)逐步過渡”的方式。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)比例繳費滿15年一律發(fā)給15%，以后每多繳一年增發(fā)一個百分點，上不封頂。計發(fā)基數(shù)為當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值;個人賬戶養(yǎng)老金按個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素計算。對于中人按照合理銜接、平穩(wěn)過渡等原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金，老人仍按過去的由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌部分來解決�；攫B(yǎng)老保險可稱多層次養(yǎng)老保險體系中的第一層次，也是最高層次�！笆晃濉逼谀�，全國參加職工基本養(yǎng)老保險達25673萬人。
企業(yè)補充養(yǎng)老保險又稱為企業(yè)年金，是指企業(yè)在參加國家基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家政策和本企業(yè)經(jīng)濟狀況建立的，旨在提高職工退休后的生活水平，對國家基本養(yǎng)老保險進行重要補充的一種養(yǎng)老保險形式。它由國家宏觀指導，企業(yè)內(nèi)部決策執(zhí)行。企業(yè)年金實行市場化運營和管理，建立完全積累的個人賬戶。企業(yè)年金的繳費比例，單位不超過工資總額的1/12，約為8.33%;單位繳費和個人繳費合計不超過工資總額的1/6，約為16.66%。截止2010年底，全國建立企業(yè)年金計劃的企業(yè)已有3.71萬家，參加的職工人數(shù)達1335萬，積累基金2809億元。
職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險是由職工自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機構(gòu)的一種補充保險形式。職工個人根據(jù)自己的工資收入情況，按規(guī)定繳納個人儲蓄性養(yǎng)老保險費，記入當?shù)厣鐣ｋU機構(gòu)在有關(guān)銀行開設(shè)的養(yǎng)老保險個人賬戶，并應(yīng)按不低于或高于同期城鄉(xiāng)居民儲蓄存款利率計息。個人儲蓄性養(yǎng)老保險可以實行與企業(yè)補充養(yǎng)老保險掛鉤的辦法，以促進和提高職工參與的積極性。
養(yǎng)老保險制度制度改革
2014年12月23日上午， 國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院向第十二屆全國人大常委會第十二次會議做了關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告。
報告中首次明確，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案，已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過。
改革的基本思路是一個統(tǒng)一、五個同步�！耙粋�統(tǒng)一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾�！拔鍌�同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。[1]
養(yǎng)老保險制度發(fā)布改革決定
據(jù)中國政府網(wǎng)消息，2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》國發(fā)〔2015〕2號�！稕Q定》明確，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌安排機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。
養(yǎng)老保險制度主要分類
傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險制度
傳統(tǒng)型的養(yǎng)老保險制度又稱為與雇傭相關(guān)性模式(employment-related programs)或自保公助模式，最早為德俾斯麥政府于1889年頒布養(yǎng)老保險法所創(chuàng)設(shè)，后被美國、日本等國家所采納。個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的工資替代率，然后再以支出來確定總繳費率。個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利與繳費義務(wù)聯(lián)系在一起，即個人繳費是領(lǐng)取養(yǎng)老金的前提，養(yǎng)老金水平與個人收入掛鉤，基本養(yǎng)老金按退休前雇員歷年指數(shù)化月平均工資和不同檔次的替代率來計算，并定期自動調(diào)整。除基本養(yǎng)老金外，國家還通過稅收、利息等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)實行補充養(yǎng)老保險，基本上也實行多層次的養(yǎng)老保險制度
國家統(tǒng)籌型養(yǎng)老保險制度
國家統(tǒng)籌型(universal programs)分為兩種類型
1)福利國家所在地普遍采取的，又稱為福利型養(yǎng)老保險，最早為英國創(chuàng)設(shè)，適用該類型的國家還包括瑞典、挪威、澳大利亞、加拿大等。
該制度的特點是實行完全的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度，并按“支付確定”的方式來確定養(yǎng)老金水平。養(yǎng)老保險費全部來源于政府稅收，個人不需繳費。享受養(yǎng)老金的對象不僅僅為勞動者，還包括社會全體成員。養(yǎng)老金保障水平相對較低，通常只能保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亞養(yǎng)老金待遇水平只相當于平均工資的25%。為了解決基本養(yǎng)老金水平較低的問題，一般在力提倡企業(yè)實行職業(yè)年金制度，以彌補基本養(yǎng)老金的不足。
該制度的優(yōu)點在于運作簡單易行，通過收入再分配的方式，對老年人提供基本生活保障，以抵銷市場經(jīng)濟帶來的負面影響。但該制度也有明顯的缺陷，其直接的后果就是政府的負擔過重。由于政府財政收入的相當于部分都用于了社會保障支出，而且經(jīng)維持如此龐大的社會保障支出，政府必須采取高稅收政策，這樣加重了企業(yè)和納稅人的負擔。同時，社會成員普遍享受養(yǎng)老保險待遇，缺乏對個人的激勵機制，只強調(diào)公平而忽視效率。
2)國家統(tǒng)籌型的另一種類型是蘇聯(lián)所在地創(chuàng)設(shè)的，其理論基礎(chǔ)為列寧的國家保險理論，后為東歐各國、蒙古、朝鮮以及我國改革以前所在地采用。
該類型與福利國家的養(yǎng)老保險制度一樣，都是由國家來包攬養(yǎng)老保險活動和籌集資金，實行統(tǒng)一的保險待遇水平，勞動者個人無須繳費，退休后可享受退休金。但與前一種所在地不同的是，適用的對象并非全體社會成員，而是在職勞動者，養(yǎng)老金也只有一個層次，未建立多層次的養(yǎng)老保險，一般也不定期調(diào)整養(yǎng)老金
強制儲蓄型養(yǎng)老保險制度
強制儲蓄型主要有新加坡模式和智利模式兩種。
1)新加坡模式是一種公積金模式。該模式的主要特點是強調(diào)自我保障，建立個人公積金賬戶，由勞動者于在職期間與其雇主共同繳納養(yǎng)老保險費，勞動者在退休后完全從個人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金，國家不再以任何形式支付養(yǎng)老金。個人賬戶的基金在勞動者退休后可以一次性連本帶息領(lǐng)取，也可以分期分批領(lǐng)齲國家對個人賬戶的基金通過中央公積金局統(tǒng)一進行管理和運營投資，是一種完全積細小的籌資模式。除新加坡外，東南亞、非洲等一些發(fā)展中國家也采取了該模式。
2)智利模式作為另一種強制儲蓄類型，也強調(diào)自我保障，也采取了個人賬戶的模式，但與新加坡模式不同的是，個人賬戶的管理完全實行私有化，即將個人賬戶交由自負盈虧的私營養(yǎng)老保險公司規(guī)定了最大化回報率，同時實行養(yǎng)老金最低保險制度。該模式于20世紀80年代在智利推出后，也被拉美一些國家所效仿。強制儲蓄型的養(yǎng)老保險模式最大的特點是強調(diào)效率，但忽視公平，難以體現(xiàn)社會保險的保障功能。
養(yǎng)老保險制度主要模式
現(xiàn)收現(xiàn)付制
在現(xiàn)收現(xiàn)付模式下，按需制定繳費水平，當年在職一代的養(yǎng)老保險征繳收入全部用來支付已退休一代的養(yǎng)老金支出，以支定收，不留結(jié)余。這一模式有以下優(yōu)點：一是實行代際再分配可以較好地維護社會公平，有利于維護低收入者的利益;二是積累較少，避免了積累制下管理基金帶來的一系列問題，包括管理成本高，保值增值壓力大等。此模式的缺點在于只考慮短期收支平衡，當老齡化嚴重時，在職一代的繳費壓力會比較大，繳費負擔重時會出現(xiàn)少繳欠繳拒繳的情況。收不抵支時需要財政補貼，情況嚴重時會給財政帶來較大的壓力。正是這些缺點引發(fā)了美國和瑞典分別在1983 年和2001 年對這一模式進行改革，德國目前也受到這些缺點的困擾。
完全積累制
在完全積累模式下，職工個人和企業(yè)將資金存入職工在專門機構(gòu)的個人賬戶中，職工退休以后，提取個人賬戶中繳納總額和增值資金來維持自己的養(yǎng)老開支，管理制度《社會養(yǎng)老保險制度》。這一模式的優(yōu)缺點與現(xiàn)收現(xiàn)付制剛好相反。它可以抵御人口老齡化的沖擊，還可以激勵在職人員多繳費儲蓄養(yǎng)老金，也不會給財政帶來養(yǎng)老負擔。其缺點也很明顯，注重效率時忽視社會公平，低收入者的老年生活沒有保障。數(shù)目龐大的儲蓄資金會面臨利率，通貨膨脹，經(jīng)濟波動等管理風險。新加坡就是這一模式的現(xiàn)實例證。
“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制
在“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累模式下，來自企業(yè)和職工個人的當年繳費收入一部分計入社會統(tǒng)籌，另一部分計入職工個人賬戶。社會統(tǒng)籌資金由政府統(tǒng)一管理運用，個人賬戶基金作為個人養(yǎng)老儲蓄。退休人員的養(yǎng)老金一部分來源于社會統(tǒng)籌，一部分來源于本人個人賬戶的積累。該制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制的折中，希望能綜合兩種制度的優(yōu)點，既注重效率，鼓勵職工努力工作多做積累，又兼顧公平，體現(xiàn)共濟性;人口結(jié)構(gòu)老化時，退休人員有一部分積累，能給政府和下一代減輕養(yǎng)老支付壓力，同時積累的基金與完全積累制下積累的基金相比較少，部分減少了管理的成本和承擔的風險。然而，如果退休一代沒有個人賬戶資金積累，在職一代繳納的社會統(tǒng)籌資金不足以支付退休人員當年的養(yǎng)老金支出，在沒有其他資金來源時就會出現(xiàn)挪用個人賬戶資金來填補空缺，轉(zhuǎn)制成本的償債主體不明確將導致這一制度難以實現(xiàn)。如目前我國就面臨這樣的尷尬局面，正處于改革期的美國也面對這樣的問題。
“個人賬戶”部分積累制
在“個人賬戶”部分積累制模式下，職工個人和企業(yè)繳納的養(yǎng)老金計入個人賬戶，但是個人賬戶只是記載繳費記錄，個人退休時按照個人賬戶繳費總額計算退休金。繳納的養(yǎng)老金并沒有全部儲蓄起來，而是用其中的一部分來支付已退休人員當年的養(yǎng)老金。該制度較現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點是個人的養(yǎng)老金支付水平與繳費記錄掛鉤，可以體現(xiàn)效率，鼓勵人們努力工作，為養(yǎng)老金的收入來源提供保障。
此外該制度積累少量資金，減少管理成本，避免管理基金的各種風險。此制度的缺點也很明顯：一是忽視社會公平，低收入者繳費較少，老年生活沒有保障;二是在鼓勵繳費的同時也確定了未來的支付水平，收不抵支的時候需要其他資金來源�，F(xiàn)在的瑞典實際運行的養(yǎng)老保險模式就是這種模式。
“名義賬戶統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制
此模式是將“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制中的個人賬戶做成名義賬戶，其特點是企業(yè)和職工個人繳納的養(yǎng)老金一部分計入社會統(tǒng)籌賬戶，一部分計入職工個人賬戶，個人賬戶只是記載繳費記錄。兩個賬戶的資金由政府統(tǒng)一管理。個人養(yǎng)老金支付由兩部分組成，一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，依據(jù)公平與效率并重的原則制定給付標準，一部分是個人賬戶養(yǎng)老金，依據(jù)個人繳費總額分月平均發(fā)放。兩個賬戶的資金收入用來支付當年的支出。同時，為應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，政府通過積累養(yǎng)老金收支盈余資金或財政補貼等方式積累適量的養(yǎng)老儲備資金。這就是目前我國實際運行的養(yǎng)老保險模式，1983 年到2005 年間美國實際運行的養(yǎng)老保險模式本質(zhì)上也是這種模式。
與上述四種模式相比，這一模式在我國有其獨特的優(yōu)點：第一，注重效率的同時可以兼顧公平。第二，可以解決人口老齡化的問題。第三，有利于減少管理成本和風險。第四，可以妥善解決轉(zhuǎn)制成本的問題。第五，與我國資本市場發(fā)展狀況相適應(yīng)。
這一模式的缺點也很明顯，主要有以下兩點：第一，這一模式要求在若干年后人口老齡化的危機可以自行緩解，養(yǎng)老金收不抵支的'部分能逐年減少甚至消除。如果人口老齡化危機不可逆轉(zhuǎn)，養(yǎng)老金收支狀況持續(xù)惡化，那么儲備養(yǎng)老金將無力挽救危局，這一模式將會破產(chǎn)。第二，這一模式要求儲備養(yǎng)老金有充足的來源，足夠支撐這一模式正常運行直到養(yǎng)老金收支狀況自行改善。如果儲備金積累不足，這一模式也將陷入危局，美國正是社會保障信托基金積累不足才引發(fā)了2005 年養(yǎng)老保險制度的改革。
養(yǎng)老保險制度制度結(jié)構(gòu)
養(yǎng)老保險是社會保障體系的基本部分和主要環(huán)節(jié)，是社會保險的主要內(nèi)容。而社會養(yǎng)老保險制度是養(yǎng)老保險制度中由政府管理和提供的那一部分，又被稱作基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度或公共養(yǎng)老保險制度，具有強制性、互濟性和普遍性的特點。
中國目前社會養(yǎng)老保險體制構(gòu)架按照人口類型可分為城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險三大部分。中國最初的社會養(yǎng)老保險制度即是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度。國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度是從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中分離出來的，其后，在制度變革過程中又經(jīng)歷了合并和分離的過程。
城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度
城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度先后經(jīng)歷初步建立(1950—1966)、“文革”中的破壞以及“文革”后的恢復(1966—1986)、改革與完善(1986 年至今)三個階段。初步建立階段的社會養(yǎng)老保險制度具有以下特點：(1)有明確的法律依據(jù);(2)完全現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式;(3)企業(yè)繳費，職工個人不繳費;(4)企業(yè)間實行全國統(tǒng)籌的保險費率;(5)政策制定、監(jiān)督和執(zhí)行分別由不同的部門承擔。勞動部負責政策的制定和監(jiān)督，工會系統(tǒng)負責具體的保險經(jīng)辦，二者相互監(jiān)督相互制衡[1]。但該制度也存在明顯問題：(1)覆蓋范圍狹窄，即僅限于城鎮(zhèn)國有企業(yè)和集體企業(yè)的正式職工和機關(guān)事業(yè)單位職工。(2)按崗位劃分參保條件。計劃經(jīng)濟的特征使人們一旦進入特定崗位就享受到相應(yīng)的保障。(3)保險體系層次單一，所有責任都由政府承擔。而且在現(xiàn)收現(xiàn)付制度模式下，基本沒有任何積累資金。
“文革”中，中國的社會養(yǎng)老保險制度遭到了嚴重的破壞�！拔母铩苯Y(jié)束后，養(yǎng)老保險制度逐步恢復。此階段的制度特點為：(1)單位成為養(yǎng)老保險金籌集發(fā)放的主角，企業(yè)完全承擔了原來勞動部和工會的職責，制度中的監(jiān)督與制衡關(guān)系不復存在;(2)依然實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式[1]。存在的問題主要有：(1)覆蓋面狹窄。改革開放后，中國出現(xiàn)了多種經(jīng)濟形式，但基本養(yǎng)老保險制度仍主要集中于國營企業(yè);(2)企業(yè)完全負擔社會養(yǎng)老保險，且新老企業(yè)負擔不均;(3)基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法無法適應(yīng)工資制度改革的要求。經(jīng)濟改革使多種經(jīng)濟成分得到發(fā)展，企業(yè)工資制度也發(fā)生變化，以標準工資為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金計發(fā)難以為繼;(4)基本養(yǎng)老金沒有調(diào)整機制，如沒有考慮通貨膨脹的因素等;(5)退休條件以及待遇水平與工齡掛鉤的做法欠科學。
1995 年，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中首次引入個人繳費和繳費確定型制度，打破了以往現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下繳費責任主要由企業(yè)承擔的局面，強調(diào)個人在養(yǎng)老保險中的責任和義務(wù)。然而，現(xiàn)實中還存在著一系列尚未解決的問題：(1)統(tǒng)籌范圍實際上仍以縣市為主，與“實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”的目標相距甚遠;(2)各地養(yǎng)老金收繳、支付標準不一，阻礙了勞動力跨地區(qū)的流動;(3)企業(yè)仍然擔負著養(yǎng)老金發(fā)放和管理退休職工的責任;(4)1995 年的改革導致前后兩個實施方案并存，在制度設(shè)計和管理上帶來新的混亂。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現(xiàn)象，給統(tǒng)籌資金挪用個人賬戶提供了方便;(5)覆蓋面依然很小，統(tǒng)籌層次依然很低。
隨著改革的不斷深入，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋面進一步擴大，制度本身也得到了完善和發(fā)展。但改革過程中依然存在很多問題：(1)最突出的便是巨大的隱性債務(wù)。現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的過程中，由于一部分人的過渡養(yǎng)老金全部或部分沒有個人積累，所有都要從社會統(tǒng)籌中支付，但規(guī)定要求“企業(yè)繳費一般不超過企業(yè)工資總額的20%”，但又要求“保證按時足額發(fā)放養(yǎng)老金”，于是很多地區(qū)的繳費比例大大超過了有關(guān)規(guī)定;(2)過高的費率負擔使很多已參保的企業(yè)采取各種手段逃避拖延繳費;(3)覆蓋面雖擴大但一些非正規(guī)就業(yè)的社會弱勢群體如農(nóng)民工仍得不到保障;(4)由于經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不均衡，僅以省為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險制度難以解決各地區(qū)之間的勞動力流動問題。
機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度
國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在制度變革過程中先后經(jīng)歷了分離→合并→分離的過程。1955 年12 月國務(wù)院頒發(fā)的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險從職工養(yǎng)老保險制度中分離出來;1958 年3 月，國務(wù)院將國家機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇合并;1978 年6 月，國務(wù)院發(fā)布文件分別規(guī)定了干部和工人的離、退休制度，從而將自1958 年起干部和工人實行的統(tǒng)一退休退職辦法重新分成兩個不同的制度;1980 年10 月國務(wù)院頒布的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982 年4 月頒布的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的幾項規(guī)定》共同構(gòu)建了老干部離休制度;1993 年8 月，國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》對國家機關(guān)事業(yè)單位人員的退休養(yǎng)老制度做了較大修改和調(diào)整，公務(wù)員不需要為養(yǎng)老繳納任何費用。
機關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度的基本特點是：(1)養(yǎng)老保險金固定。一般以退休前最后一個月的工資為基數(shù)按一定比例計發(fā);(2)保障水平高。無論是名義替代率還是實際替代率都高于企業(yè);(3)個人不承擔繳費義務(wù)完全由財政負擔。
該制度存在的主要問題為：由于沒有統(tǒng)一的政策和法規(guī)相配套，各地區(qū)根據(jù)自身的財政收入狀況自行其是，致使機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險待遇與企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度不相銜接，而且事業(yè)單位彼此之間差距明顯。
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度先后經(jīng)歷了初步探索與試點推廣(1982—1994)、逐步發(fā)展(1994—1997)、衰退停滯(1998—2008)以及嶄新發(fā)展(2008 年至今)四個階段。
自新中國成立至改革開放前，中國并沒有嚴格意義上的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1982 年，全國11 個省市3 547 個生產(chǎn)隊實行養(yǎng)老金制度，養(yǎng)老金由大隊、生產(chǎn)隊根據(jù)經(jīng)濟狀況按比例分擔，從隊辦企業(yè)利潤和公益金中支付[3];1987 年3 月，民政部下發(fā)《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》[4];1991 年，國務(wù)院授權(quán)民政部在有條件的地區(qū)，開展建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作。此階段農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要特點是：(1)在養(yǎng)老保險金的籌集渠道上，集體經(jīng)濟承擔了主要義務(wù)，資金的多少受集體經(jīng)濟效益的影響，來源不穩(wěn)定，個人不承擔繳費義務(wù);(2)在養(yǎng)老金的計發(fā)上，沒有科學嚴格的計算;(3)養(yǎng)老金的管理上，以村鎮(zhèn)企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，缺乏監(jiān)督和約束機制，資金安全性差，流失嚴重。
1994—1997 年，勞動和社會保障部先后提出整頓方案：繼續(xù)在有條件的地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索。在此基礎(chǔ)上，針對進城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員和農(nóng)村勞動者研究設(shè)計標準不同、可互相轉(zhuǎn)變的養(yǎng)老保險辦法。2008 年10 月，黨的十七屆三中全會指出要建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度;2009 年9 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，規(guī)定2020 年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的目標;在籌資模式上，采用統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式;在基金管理上，新農(nóng)保基金要納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。新農(nóng)保制度模式的主要特點為：(1)基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則;(2)實行儲備積累，建立個人賬戶，個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的多少取決于個人繳費的多少和積累時間的長短;(3)農(nóng)村務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類從業(yè)人員實行統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，便于農(nóng)村勞動力的流動;(4)采取政府組織引導和農(nóng)民自愿相結(jié)合的工作方法。該制度存在的主要問題是：參保比例較小，保險水平偏低;政府沒有補貼農(nóng)村養(yǎng)老保險費;養(yǎng)老基金難以實現(xiàn)保值增值等等。
養(yǎng)老保險制度發(fā)展困境
雖然新的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)過十幾年的改革和建設(shè)，取得相當成就，但面臨中國日益加劇的老齡化、制度轉(zhuǎn)軌遺留的歷史欠賬以及中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題，新型的養(yǎng)老保險仍有許多重大的、急需破解的問題。
養(yǎng)老保險覆蓋面仍然狹窄
近年來，我國養(yǎng)老保險實施范圍不斷擴大，其中，國有企業(yè)基本實現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋率為75.39%，但其他經(jīng)濟類型企業(yè)僅為17%，還有很多外商投資企業(yè)和民營企業(yè)未參保[3]。雖然各級政府重點抓“擴覆”工作，但離全覆蓋的目標仍有距離。截至2010年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為2.57億人(含農(nóng)民工參保人員3000多萬)，參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點農(nóng)民人數(shù)為1.03億人。這樣，參加各種養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)為3.6億人，僅占當年全部20歲以上人口總數(shù)的36.7%，也就是說，養(yǎng)老保險全國的覆蓋率只有大約30%多。這樣的覆蓋率顯然不能發(fā)揮社會保障的保障功能，也不能適合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。2009年開始試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和2011年開展試點城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險任務(wù)艱巨，特別是如何保量又保質(zhì)，需要好好實踐。比如，由于繳費負擔過重，各地已經(jīng)參保的靈活就業(yè)人員退保情況就較為嚴重。
養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次較低
由于十年“文革”動亂，養(yǎng)老保險淪為企業(yè)保險的歷史原因，我國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次至今依然很低。就全國養(yǎng)老保險制度改革的進展情況看，少數(shù)省份實行了省級調(diào)劑金制，但調(diào)劑的比例和數(shù)額極為有限，大部分盛市、縣仍實行分級統(tǒng)籌。這樣帶來諸多問題:養(yǎng)老保險基金抗御風險的能力脆弱，很容易造成養(yǎng)老保險基金的流失;養(yǎng)老保險跨地區(qū)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)以及領(lǐng)取不便;不利于建立全國統(tǒng)一的社會保險制度。
另外，養(yǎng)老費用畸輕畸重還會加劇區(qū)域發(fā)展差距。如2010年廣東一個省就有3000多億的養(yǎng)老保險基金結(jié)余，可有的省份卻基本沒有結(jié)余，年年都有缺口，需要中央補貼。一般來說，經(jīng)濟發(fā)達省份，財政實力較為雄厚，再加上流動人口多，他們的養(yǎng)老金就多，因為流動人口不在那里養(yǎng)老，光在那里繳費做貢獻了。而人口輸出大省就倒霉了，這些省剩下的不是小孩就是老人，青年人都到外頭打工去了，錢都貢獻給外省了，但對本省的老人是要支付養(yǎng)老金的，從而造成收入少、支出多。所以養(yǎng)老金數(shù)量跟人口分布的空間和流動是有關(guān)系的，而人口流動又受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。
流動人口聚集的地區(qū)，往往是發(fā)達地區(qū)。于是造成了惡性循環(huán)，越來越不平衡。越富的地方養(yǎng)老金越多，越窮的地方養(yǎng)老金越少，越富的地方經(jīng)濟越發(fā)達，越窮的地方經(jīng)濟就越落后。
轉(zhuǎn)制隱性債務(wù)以及個人賬戶“空賬”問題
為應(yīng)對人口老齡化高峰，我國政府1997年決定把長期實行的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的新的養(yǎng)老保險制度，這就出現(xiàn)了養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)問題。所謂隱性債務(wù)，是指在養(yǎng)老金制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制或半基金積累制轉(zhuǎn)變過程中，由于已經(jīng)工作和退休的人員沒有過去的積累，而他們又必須按新制度領(lǐng)取養(yǎng)老金，那么他們應(yīng)得的，實際又沒有“積累”的那部分資金。隱性債務(wù)包括兩部分:一部分是應(yīng)繼續(xù)付給新制度實施前已離退休人員的離退休金總額;另一部分是新制度實施前參加工作、實施后退休的人員，在新制度實施前沒有積累的養(yǎng)老金總額。這兩部分債務(wù)的具體規(guī)模依賴于退休年齡、繳費率和投資回報率等重要參數(shù)。根據(jù)中國養(yǎng)老保險隱性債務(wù)課題組的推算，隱性債務(wù)最小為1.8萬億元，最大接近12萬億元。我國龐大的隱性債務(wù)將是懸在養(yǎng)老保險制度上方的“達摩克利斯之劍”。
中國養(yǎng)老保險實行改革后的新制度，按照制度設(shè)計，對已經(jīng)退休人員發(fā)放養(yǎng)老金應(yīng)該用社會統(tǒng)籌資金。但是，由于現(xiàn)在的退休者沒有(或很少有)個人賬戶的資金，又要按標準發(fā)放，社會統(tǒng)籌的資金遠遠不夠支付龐大的退休群體的需要。各盛市、縣為了按時足額發(fā)放養(yǎng)老金，就挪用了本應(yīng)是將來才能支付的現(xiàn)在在職職工個人賬戶的資金(社會統(tǒng)籌和個人賬戶沒有分開管理)，從而造成了全國范圍內(nèi)養(yǎng)老基金的有名無實，空賬運行。究其根源，空賬的出現(xiàn)還是要歸因于我國養(yǎng)老保險體制轉(zhuǎn)軌所形成的隱性債務(wù)。
公開數(shù)據(jù)顯示，我國養(yǎng)老保險個人賬戶空賬運行規(guī)模已超過1萬多億元，雖然做實空賬工作已經(jīng)開展幾年，但空賬規(guī)模仍在擴大。從債務(wù)關(guān)系來說，養(yǎng)老金的空賬運轉(zhuǎn)是現(xiàn)在向未來透支，是老一代向年輕一代的透支。長此下去必然蘊涵巨大的資金風險，也會降低改革后新制度的信譽，動搖新制度的根基。
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