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基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌需要提速
目前，我國基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌的層次比較低，主要由省級統(tǒng)籌或市縣兩級統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌的級次低，導(dǎo)致了以下問題：一是基金使用混亂。地方政府對基本養(yǎng)老保險資源擁有了管理支配權(quán)，產(chǎn)生了挪用基本養(yǎng)老保險的可能性。
二是使用效率低下。不同統(tǒng)籌地區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金無法相互調(diào)節(jié)。基本養(yǎng)老保險收支有結(jié)余時，地方擅自提高支付標(biāo)準(zhǔn);而當(dāng)收支出現(xiàn)缺口時，又依賴中央補(bǔ)助，甚至有些缺口地區(qū)還與結(jié)余地區(qū)攀比待遇水平。同時地方在管理基金過程中放松管理，對征繳過程中發(fā)生的瞞報繳費(fèi)基數(shù)、拖繳、欠繳行為缺乏有力的管理手段。
三是阻礙勞動力自由流動。由于我國目前的養(yǎng)老保險制度并不統(tǒng)一，不同人群的養(yǎng)老保險制度各自為政，管理部門多、地區(qū)間政策及待遇差異大。當(dāng)勞動力跨統(tǒng)籌區(qū)流動時，基本養(yǎng)老保險關(guān)系無法順利轉(zhuǎn)移。隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深化以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，勞動力的跨區(qū)域、跨行業(yè)流動就業(yè)已成為常態(tài)，對基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌級次提高的需求日益迫切。
筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快提高基本養(yǎng)老保險基金社會統(tǒng)籌層次。將基本養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌層次上升到全國統(tǒng)籌，建立全國統(tǒng)一完善的基本養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)和精算系統(tǒng)，使參保者在全國范圍內(nèi)都能夠?qū)崟r查詢個人賬戶中的信息。由中央政府統(tǒng)一實(shí)施對全國養(yǎng)老保險基金的全面管理，即養(yǎng)老保險基金政策法規(guī)、基金征繳、社會化發(fā)放、投資運(yùn)營等事權(quán)由中央政府承擔(dān)，地方政府執(zhí)行有關(guān)政策和承辦相關(guān)業(yè)務(wù)。考慮到我國社會經(jīng)濟(jì)差異在短時期內(nèi)無法彌合、不同地域間的物價差別等現(xiàn)實(shí)情況，可另外建立省級政府地方附加養(yǎng)老金，由省級地方財政出資，滿足不同地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而產(chǎn)生的不同養(yǎng)老金需求，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)勞動者養(yǎng)老保險待遇水平的相對公平，調(diào)動地方政府積極性。在中長期內(nèi)，協(xié)調(diào)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將地區(qū)、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)差距縮小到適度水平，為基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
在中央與地方的社會保障事權(quán)劃分中，應(yīng)按照公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍來確定政府間的事權(quán)劃分。如果一項社會保障項目其受益的范圍覆蓋全體公民和全社會成員，應(yīng)該由中央政府進(jìn)行負(fù)責(zé);如果受益的范圍僅僅局限于某一地區(qū)，則其應(yīng)由相應(yīng)的地方政府進(jìn)行履行事權(quán)。筆者的政策建議如下：
首先，要以法律的形式來規(guī)范政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。由于政府間關(guān)系的錯綜復(fù)雜，往往涉及到政府間利益的博弈，要使社會保障事權(quán)劃分能夠有足夠權(quán)威的規(guī)則給予調(diào)整和規(guī)范，就必然要將事權(quán)劃分納入法律之中，克服當(dāng)前“政策主導(dǎo)型”建制過程中各級政府在制度設(shè)計及政策制定中的前后多變性和上下矛盾性。
其次，要充分發(fā)揮各級政府的優(yōu)勢，合理劃分社會保障事權(quán)和支出責(zé)任。按照政府分級提供不同層次性公共產(chǎn)品的原則，明確劃分中央政府與地方政府主要負(fù)責(zé)的社會保障項目。對于更多的具有全國性公共產(chǎn)品特征的保障項目或部分，如全國統(tǒng)一的公共基本養(yǎng)老保險、軍人社會保障、重大疫情和自然災(zāi)害的社會救助等項目和部分，應(yīng)由中央政府主要負(fù)責(zé)，并承擔(dān)其中主要的財政責(zé)任和組織實(shí)施工作。而對具有較強(qiáng)的地方性公共產(chǎn)品特征的項目，受益范圍一般局限于本地區(qū)居民，應(yīng)由地方政府主要負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的財政投入和組織實(shí)施工作。
按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立中央政府與地方政府間社會保障財政投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。具體而言，中央政府應(yīng)承擔(dān)的社會保障事權(quán)包括：
(1)全國社會保障體系的總體規(guī)劃，重大社會保障改革方案和政策的研究和制訂;中央直接管理的社會保障項目法律法規(guī)的制訂、頒布和實(shí)施;社會保障制度和基金監(jiān)管體系的建設(shè);全國社會保障基金投資運(yùn)營。
(2)對于社會保險中的基本養(yǎng)老保險，中央政府可以考慮推動建立面對全體老年居民的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可借鑒加拿大的“老年保障制度”(OAS)，它無需個人繳費(fèi)(稅)，所需資金來源于政府稅收，由政府通過一般預(yù)算安排，從國家稅收總額中列支，旨在實(shí)現(xiàn)社會再分配、減少老年人的貧困比例。在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一制定基本養(yǎng)老保險計劃，包括繳費(fèi)、給付的年齡和標(biāo)準(zhǔn)等�；攫B(yǎng)老保險應(yīng)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌。
同時，完善現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保險制度的資金保障機(jī)制，應(yīng)對老齡化危機(jī)帶來的中央財政補(bǔ)貼壓力。出臺社會保險基金投資運(yùn)營條例，加強(qiáng)對社會保險收、支和結(jié)余資金的監(jiān)管，確�；鸢踩�，盡快出臺社會保險基金監(jiān)管法規(guī)和健全監(jiān)管體系，杜絕和防止各種挪用、侵蝕、貪污社會保險基金的現(xiàn)象發(fā)生，清理各種欠繳、拒繳行為，確保基金安全，建立良性循環(huán)的社會保險運(yùn)行機(jī)制。
地方政府應(yīng)承擔(dān)的社會保障事權(quán)包括：
(1)落實(shí)和執(zhí)行中央關(guān)于社會保障的規(guī)劃、法規(guī)和政策，制訂和下達(dá)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方性規(guī)劃、政策法規(guī)的實(shí)施細(xì)則。
(2)對于基本養(yǎng)老保險，根據(jù)中央頒布的政策、法規(guī)，制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，并負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險基金的征繳、支付、投資運(yùn)營和監(jiān)管，確�；鸬陌踩\(yùn)行。
另外，要通過完善的縱向轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)公平的收入再分配目標(biāo)。社會保障轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)際上是旨在增加地方政府的財政收入，提升地方政府的社會保障支出能力，從而促成地方政府社會保障事權(quán)和財權(quán)的對等，理順中央政府和地方政府的社會保障財政關(guān)系。同時，社會保障轉(zhuǎn)移支付制度還能有效解決由社會保障控制權(quán)集中和管理權(quán)分散的矛盾而導(dǎo)致的保障水平地區(qū)差異性問題。
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