關于牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護情況的調查報告
根據(jù)自治區(qū)發(fā)改委批準的調研計劃，我會組織自治區(qū)和有關盟市的老同志、老專家組成調研組，對我區(qū)牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及生態(tài)環(huán)境保護情況進行了認真的調研。調研組自7月13日至9月28日，先后深入到錫林郭勒盟、呼倫貝爾市、阿拉善盟、鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市的16個牧業(yè)旗開展了實地調查，廣泛聽取了當?shù)赜嘘P部門和干部群眾及部分廠礦企業(yè)的意見。經(jīng)過反復討論研究，形成本調研報告。
一、我區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)促進了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展
我區(qū)是礦產(chǎn)資源大區(qū)。在世界上已查明的140多種礦產(chǎn)中，我區(qū)已發(fā)現(xiàn)各類礦種135種，探明儲量的有83種，其中有5種位居全國第一，居全國前三位的有28種，有67種居全國第十位。已探明的稀土氧化物儲量占全國90%以上，居世界之首，特別是煤炭資源十分豐富，遠景儲量7000多億噸，保有儲量2981.53億噸，居全國第一位。預測石油儲量2030億噸，天然氣地質儲量7903億立方米�？衫蔑L能總功率1.01億千瓦，居全國首位。此外黑色金屬、有色金屬、貴金屬以及建材、化工原料等非金屬礦產(chǎn)資源也非常豐富，潛在的經(jīng)濟價值巨大。
近年來，隨著西部大開發(fā)和“資源轉化戰(zhàn)略”的實施，全區(qū)各地加大了資源勘探和礦產(chǎn)開發(fā)的力度。通過政府投入、招商引資、信貸支持、企業(yè)及社會投資等，加快了資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉變，促進了新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)化，帶動了相關產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展和交通、電力、信息等基礎設施的大幅提升，地方經(jīng)濟實力和財政收入顯著增強，農(nóng)牧民收入不斷提高，經(jīng)濟社會快速發(fā)展。昔日貧困落后的鄂爾多斯的崛起、錫林郭勒的騰飛，最能說明問題。這次我們通過對錫林浩特市、東、西烏旗、烏審旗、鄂托克旗、達茂旗等地的實地調研，無數(shù)典型和事實證明，礦產(chǎn)資源開發(fā)對拉動牧區(qū)經(jīng)濟乃至全區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。概括地講，主要有以下幾點：
一是礦產(chǎn)資源開發(fā)促進了牧區(qū)經(jīng)濟結構的調整優(yōu)化和快速發(fā)展。長期以來，牧區(qū)以傳統(tǒng)的畜牧業(yè)為主，經(jīng)濟結構單一，二、三產(chǎn)業(yè)非常薄弱;其次是經(jīng)濟成分單一，基本是以牧民家庭承包經(jīng)營為主。礦產(chǎn)資源的開發(fā)，不僅帶動了二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，而且引進了不少國有大中型骨干企業(yè)、民營經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟，既為繁榮牧區(qū)經(jīng)濟注入了強大的活力和動力，也為農(nóng)牧民就業(yè)和增收拓寬了渠道。去年，錫盟農(nóng)牧民來自非農(nóng)收入達到1840元，占人均純收入的三分之一;鄂爾多斯市農(nóng)牧民人均收入7052元，其中非農(nóng)收入超過農(nóng)牧業(yè)收入。西烏旗三次產(chǎn)業(yè)比重由2003年的51：21：28轉變?yōu)槿ツ甑?4：71：15，地方財政總收入達8億元 ，年均增長87%。據(jù)調研組調查，凡礦產(chǎn)資源富集、開發(fā)較好的牧業(yè)旗，現(xiàn)在工業(yè)經(jīng)濟已成為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)稅收成為當?shù)刎斦杖氲闹饕獊碓�，牧區(qū)經(jīng)濟型態(tài)和結構實現(xiàn)了歷史性的跨越。
二是礦產(chǎn)資源開發(fā)增強了地方經(jīng)濟實力，拉動了基礎設施建設和城鎮(zhèn)建設，促進了教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)的發(fā)展。烏審旗通過天然氣和煤炭的開發(fā)，推動了工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，由牧業(yè)大旗變成了工業(yè)大旗，去年財政收入達到12.5億元，今年可能會突破15億元。鄂爾多斯市預計今年GDP將達到2000億元、財政收入400億元、可用財力達180—190億元、城市居民收入可達2萬元、農(nóng)牧民人均純收入可達8000元。地方經(jīng)濟實力的增強，不僅加大了交通、電力、城市建設、教育、文化、衛(wèi)生等方面的投入，而且對牧民上學、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、移民安置和生產(chǎn)、生活等方面補貼標準大幅提高。西烏旗2003年以來，累計投入城市建設資金5.8億元，城鎮(zhèn)自來水普及率和集中供熱率分別達到96%和60%;累計投資公路建設13.6億元，完成省際、縣際公路355公里，蘇木嘎查公路650公里，交通狀況有了根本改變。在這次調研中，各地城鄉(xiāng)面貌和群眾生產(chǎn)、生活方式、精神面貌的巨變給我們留下了深刻印象。
三是礦產(chǎn)資源開發(fā)為生態(tài)保護與建設提供有力支持。牧區(qū)旗市區(qū)為加快實施退牧還草等生態(tài)建設的步伐，千方百計籌措資金擴大禁牧休牧范圍，延長補貼期限。達茂旗為在全旗推行全面禁牧，每畝草場市旗政府補貼5元，僅這項支出每年達1.2億元。西烏旗為了支持牧民冬羔早出欄以減輕夏秋對草場壓力，對7月15日以前羔羊收購予以價外補貼，一年財政支出達2380多萬元。為了恢復和保護草原生態(tài)，減輕草場壓力，不少地方政府對轉移安置牧區(qū)人口和禁牧休牧輪牧等出臺了許多優(yōu)惠政策，如：解決移民住房、就業(yè)培訓、子女上學、社會保險等方面的政策優(yōu)惠和資金補貼等。由于資源開發(fā)拉動了地方經(jīng)濟快速發(fā)展、財力明顯增強，為牧民轉移、牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉變提供了經(jīng)濟保證，部分牧區(qū)草原生態(tài)得以修復、局部地區(qū)生態(tài)惡化趨勢得到有效控制和好轉。2008年鄂爾多斯市植被覆蓋度達到75%，而2000年僅不足30%;烏審旗植被覆蓋度達78%、森林覆蓋率達30.24%，而上世紀70年代僅不足7%。
四是牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)推動了牧區(qū)經(jīng)濟社會的`深刻變革。礦產(chǎn)資源的開發(fā)及現(xiàn)代工業(yè)的興起，對傳統(tǒng)的放牧畜牧業(yè)生產(chǎn)方式及廣大牧民的生活方式和傳統(tǒng)思想觀念是一個巨大的沖擊，使牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻的變革。錫盟依托豐富的礦產(chǎn)資源加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以重點項目帶動基地建設、以基地建設帶動生產(chǎn)力布局調整，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，推動特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和各類生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)集聚。在工業(yè)經(jīng)濟的強勁推動下，財政收入得到快速增長，2008年財政收入達51億元，僅投入“三農(nóng)三牧”資金達11.3億元，是2002年的13倍，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能力明顯增強。2008年全盟城鎮(zhèn)化率達55%，較2002年提高12.7個百分點，城鎮(zhèn)經(jīng)濟總量占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達88.1%。“三化”的快速推進，拓展了就業(yè)渠道為農(nóng)牧民轉移創(chuàng)造了空間和條件，2003年以來，全盟穩(wěn)定轉移農(nóng)村牧區(qū)人口12萬人。
二、部分地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展提出了嚴重挑戰(zhàn)
在充分肯定礦產(chǎn)資源開發(fā)對促進牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展巨大作用和歷史功績的同時，我們也清醒地看到，部分牧區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)，對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展造成了一定負面影響。如何切實做到開發(fā)與保護并重、發(fā)展與環(huán)境“雙贏”，是我區(qū)面臨的一個亟待研究解決的重大課題。在調研中我們了解到，目前有的地方在礦產(chǎn)資源開發(fā)中不同程度地存在著急功近利、低水平重復、盲目無序、一哄而上等問題，不僅破壞浪費了寶貴資源，而且引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題，牧民意見多，潛在的風險大。特別是露天煤礦的開發(fā)，對生態(tài)環(huán)境影響尤為明顯，使本來十分敏感、脆弱的生態(tài)環(huán)境形勢更加嚴峻。概括起來主要有以下幾個方面：
一是水資源緊缺的形勢日趨嚴重。干旱少雨、水資源短缺是我區(qū)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境最主要的制約因素，而大多數(shù)礦產(chǎn)資源開發(fā)耗水量都很大。我們在錫盟勝利煤田神華西一號礦區(qū)現(xiàn)場了解到，每天疏干水外排2萬噸，據(jù)有關部門反映，錫林浩特西郊地下水位已明顯下降， 80米深井以前能抽半天水不干，現(xiàn)在5—6分鐘就抽不出水來了。再如扎來諾爾煤礦是呼倫貝爾草原上百年老礦，由于長期、大量的疏干排水破壞了地下水均衡系統(tǒng)的平衡，使開采層水質惡化，第四紀地層含水層普遍下降6—8米，礦區(qū)近一半居民用水緊張，而且礦區(qū)大量排放的礦井水、洗煤水、工業(yè)廢水及生活污水，嚴重污染了附近的河水、濕地和草原。牧區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)如何與水資源承載能力相適應，并有利于草原的永續(xù)利用和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是一個躲不過去的難題。
二是植被和生態(tài)環(huán)境受到影響。如：礦區(qū)及周圍草原植被破壞了，草原的固碳(或碳庫)功能大大降低;有些礦山剝離的表層土沒有分層分區(qū)堆放，堆土場沒有表層土覆蓋，對礦山采掘跡地復墾和植被恢復帶來極大困難;有的堆土場土質疏松，有的沒做邊坡沙障固定處理，有的堆土場沒有植被保護等，極易造成水土流失和風力侵蝕，形成新的沙塵源或流動沙丘。
三是導致區(qū)域大氣、土壤、水源等質量下降。有的礦區(qū)作業(yè)路面灑水降塵不到位，礦區(qū)上空塵土飛揚，再加上發(fā)電產(chǎn)生的大量粉煤灰、二氧化碳、二氧化硫，以及礦區(qū)大動力作業(yè)設備、車輛排放的尾氣，對大范圍空氣質量造成負面影響;礦產(chǎn)中含有的Ca、Mg、K、Na等可溶性鹽分溶解于地表、水中，容易形成次生鹽堿化，一些酸性、磁性、重金屬、放射性物質也對地表水、土壤和大氣造成污染。
四是改變了草原自然景觀和地質結構。有的礦山采掘區(qū)和堆土區(qū)不僅占用了大量土地，破壞了大面積的草場和植被，而且不斷形成堆積上億到幾億立方的土山和上百米深的礦坑，使地貌及地質結構發(fā)生了很大變化，有可能誘發(fā)泥石流、塌方、滑坡等地質災害。
五是部分地區(qū)“重開發(fā)，輕監(jiān)管”，“重發(fā)展，輕環(huán)保”。目前有的地方已經(jīng)進入煤、油、氣、有色金屬等全面推進、地上地下立體開發(fā)的階段，礦產(chǎn)資源開發(fā)已成為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展最重要的任務。但礦產(chǎn)資源管理與環(huán)境保護監(jiān)管工作的法規(guī)、政策、機構隊伍及工作條件、手段等與繁重的任務極不相稱;部分礦山企業(yè)對資源、環(huán)境保護缺乏自我約束機制，有的甚至拒絕政府有關部門的監(jiān)管;部分領導片面追求CDP，少數(shù)企業(yè)急功近利、追求超額利潤等，造成礦山開發(fā)中資源利用和環(huán)境保護被大打折扣，監(jiān)督管理很不得力甚至缺失。如：自治區(qū)政府明令要求資源就地轉化率要達到50—60%，審批的礦山總體規(guī)劃設計也有就地加工轉化建設項目。但有的地方或企業(yè)往往以金融危機、資金短缺為由，只停留在賣原料階段�；菁暗胤胶腿罕姷纳鷳B(tài)保護、擴大就業(yè)、資源綜合利用等長遠效益受到損害。
從以上這些問題可以看出，牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)是一柄“雙刃劍”。一方面可大大促進當?shù)亟?jīng)濟社會的快速發(fā)展，但如果處理不當，違背了自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律，也會對草原生態(tài)環(huán)境保護、資源永續(xù)利用、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等造成嚴重危害。各級領導和有關部門要頭腦清醒、高度重視、趨利避害、因害設防、積極穩(wěn)妥地處理好各種矛盾。要努力改變傳統(tǒng)工業(yè)所形成的價值觀念、生產(chǎn)方式和發(fā)展模式，促進牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。
三、幾點建議
為了保護草原生態(tài)環(huán)境和促進礦產(chǎn)資源有序開發(fā)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的“雙贏”，提出以下幾點建議：
1、進一步提高對草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護重要性的認識，以科學發(fā)展觀為指導，正確處理礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護生態(tài)環(huán)境的關系。牧區(qū)草原是我區(qū)乃至我國重要的生態(tài)屏障，在保障國家生態(tài)安全中占有十分重要的地位。我區(qū)草原地處北中溫帶內陸地區(qū)，屬于半濕潤半干旱氣候，降水少、蒸發(fā)強、風力大，海拔多在1000m以上，土層薄，植物群落演替緩慢且相對穩(wěn)定，草原生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱。受到破壞很難恢復。上世紀六、七十年代、八十年代和九十年代大規(guī)模的墾草種地，以及長期的超載過牧、亂采濫挖和無序開礦等，使廣袤的草原遭受重創(chuàng)。再加上近年來氣候的變化，草原沙化、退化、荒漠化面積逐漸擴大，生產(chǎn)力和承載力大幅度下降，一些昔日水草豐美的草原已向荒漠化演替。為了遏制草原生態(tài)嚴重惡化的態(tài)勢，國家和地方各級政府先后啟動了退耕還林、退牧退草、京津風沙源綜合治理等生態(tài)建設工程，投入了巨額資金，經(jīng)過十多年的努力，草原生態(tài)迅速惡化的趨勢才得以初步遏制。在這樣的背景和條件下，牧區(qū)開發(fā)礦產(chǎn)資源一定要認真貫徹生態(tài)保護優(yōu)先的原則，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的方針。對那些可能造成嚴重生態(tài)惡果的項目要堅決禁止開發(fā)，對可能造成環(huán)境影響的項目要實行限制性開發(fā)和保護性開發(fā)。我們要吸取世界上許多國家工業(yè)化過程中破壞生態(tài)環(huán)境的慘痛教訓，寧可犧牲一時的速度和效益，也不能破壞生態(tài)環(huán)境。決不能再走“先發(fā)展，后治理”、“吃祖宗飯，斷子孫路”的老路。
2、要以科學發(fā)展觀為指導，嚴格依據(jù)地域生態(tài)主體功能區(qū)的劃分對牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)科學規(guī)劃，合理布局。要在認真調查研究的基礎上，根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿Γ约盎A設施條件、環(huán)境保護監(jiān)管能力和永續(xù)利用等因素，科學合理地確定和劃分優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū)。對禁止開發(fā)的地區(qū)堅決“剎車”;對限制開發(fā)區(qū)要嚴格限制;對優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)要突出重點、合理有序，不搞遍地開花，不籠統(tǒng)地 “有水快流”。要從法規(guī)、財稅政策等宏觀調控的層面對不同地區(qū)實行區(qū)別對待。如，領導班子配備、區(qū)域績效評價和財政轉移支付等，不能讓以生態(tài)功能為主、為社會提供生態(tài)綠色公共產(chǎn)品地區(qū)的領導和群眾“吃虧”;對確定的礦產(chǎn)資源開發(fā)的地區(qū)，要防止片面追求速度和效益，要鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)約資源能源、節(jié)省土地，支持開發(fā)應用低碳技術，積極推進清潔生產(chǎn)、綠色經(jīng)濟。對適宜開發(fā)區(qū)要嚴格規(guī)范開發(fā)秩序，對開發(fā)規(guī)模、開發(fā)強度、開發(fā)時效都要有明確規(guī)定，確保牧區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)走科學、有序和持續(xù)發(fā)展的路子。
3、加強對引進企業(yè)的篩選和監(jiān)管，提高企業(yè)和全社會的自律意識和環(huán)保責任。企業(yè)是礦產(chǎn)資源開發(fā)的主體，同時也承擔著礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的重要責任和法定義務。目前我區(qū)東、中、西部的發(fā)展已列入國家西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地規(guī)劃，各地都在積極推進能源、重化工、礦產(chǎn)采選冶煉、建材等工業(yè)項目。對這些項目的建設、改造，特別是招商引資、引進企業(yè)必須認真篩選。除了企業(yè)的實力、水平、規(guī)模、誠信等條件外，要把企業(yè)的環(huán)保意識、能力和業(yè)績作為重要內容加以考察。嚴防那些重在占土地、搶資源的企業(yè)和轉移落后生產(chǎn)力及“三高”的項目落戶。
思想觀念是行為的基礎。要保護生態(tài)環(huán)境和合理開發(fā)資源，必須提高全社會的法制理念和環(huán)境意識。因此必須加強對全社會、特別是企業(yè)的環(huán)保法制宣傳教育，使企業(yè)遵紀守法、嚴格按照建設項目環(huán)評要求和“三同時”的原則，建立自我約束的內部體制和機制，全面認真地開展礦山環(huán)境保護，自覺接受當?shù)赜嘘P部門的監(jiān)督檢查。自治區(qū)應建立正常的環(huán)保信息網(wǎng)絡，定期通報生態(tài)環(huán)境質量測評情況。對表現(xiàn)突出單位政府要給予表彰獎勵，對不達標企業(yè)通報批評、降低信用等級直至停產(chǎn)整頓。
要加強生態(tài)環(huán)境保護的法制建設、監(jiān)管體系建設;國土、環(huán)保、草原等部門要切實負起對資源利用、生態(tài)環(huán)保的監(jiān)管責任。嚴格監(jiān)控和防治污染，加大對礦山環(huán)境整治和生態(tài)建設的監(jiān)察力度;堅持以預防為主、生產(chǎn)與治理同步的原則。不治理、治理不達標即必要時賦予環(huán)保不達標一票否決權。
4、規(guī)范企業(yè)、地方、群眾的利益關系，使礦產(chǎn)資源開發(fā)成果更多地惠及地方和牧民群眾。我國經(jīng)濟社會發(fā)展正逐步轉變城鄉(xiāng)。
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