淺析農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

　　摘要：本文是浙江省法學(xué)會(huì)2011年法學(xué)研究課題的一部分，主要分析了當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使中存在的問題，提出了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本設(shè)想。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;使用權(quán);流轉(zhuǎn);法律規(guī)制

　　Abstract: This article is part of the research of Law in 2011 Law of Zhejiang Province, the main analysis of rural land use right the problems in the current exercise, put forward the basic vision of rural land use right transfer.

　　Keywords: rural homestead; the right to use; transfer; Legal Regulation

　　我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于宅基地的所有權(quán)的規(guī)定是國(guó)家或集體所有，農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，且該使用權(quán)如需轉(zhuǎn)讓還必須滿足“宅基地使用權(quán)隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)讓;受讓人必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”等條件。顯而易見，這些條件極大的限制了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)于一般經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)民來說，手上最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)莫過于房屋及宅基地，但卻不能把其快速的轉(zhuǎn)化為資本，這鉗制了農(nóng)民原始資本的快速融取，抬高了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富的資本門檻，如果要普遍的激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、致富的積極性，那么賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)能勢(shì)在必行。

　　一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性分析

　　(一)從法理角度分析，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制存在瑕疵

　　我國(guó)法律規(guī)定公民享有對(duì)自己財(cái)產(chǎn)處分的權(quán)利，包括贈(zèng)與、出賣、互易等方式。我國(guó)農(nóng)村宅基地上的房屋屬于農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，但是由于房屋和宅基地的捆綁，出現(xiàn)了一個(gè)縱使宅基地上的房屋是農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，卻也不能自由處分的結(jié)果。

　　根據(jù)民法中的平等原則，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”應(yīng)當(dāng)和“城市土地使用權(quán)”擁有相等的權(quán)利。在城市中，土地使用權(quán)人取得房屋所有權(quán)后就可以自由轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)民的在合法取得宅基地上的房屋所有權(quán)以后面對(duì)的確是限制性極強(qiáng)的法律束縛。秉賦同樣功能和目的的“城市土地使用權(quán)”和“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”卻擁有大不相同的流轉(zhuǎn)空間。

　　(二)從經(jīng)濟(jì)角度看，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入

　　1、要實(shí)現(xiàn)資本的增長(zhǎng)，需要資金或者將現(xiàn)有的固定資產(chǎn)以貨幣化形式予以流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民資產(chǎn)效率的最大化和經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)，就亟需將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為有效的融資手段予以肯定。但是根據(jù)我國(guó)法律政策的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)只可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行買賣、抵押等。這樣的范圍的限定過于狹隘，無疑是變相的將宅基地使用權(quán)排斥在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)圈之外。農(nóng)民的主要物質(zhì)資源是房屋和土地，建立有效的農(nóng)村資源轉(zhuǎn)化利用機(jī)制，從短期來看，通過房屋租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押所獲得的租金、轉(zhuǎn)讓收益、周轉(zhuǎn)資金直接或間接增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看可以使得農(nóng)民手中這一較為豐厚的資源得以享有充分的自主權(quán)，為農(nóng)民提供有效可行的融資途徑，刺激農(nóng)民投入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的積極性。

　　2、現(xiàn)階段農(nóng)村土地資源配置不合理的現(xiàn)象在大多數(shù)農(nóng)村存在，宅基地閑置、房屋建筑面積超標(biāo)等等，都造成土地資源的巨大浪費(fèi)。在引入宅基地流轉(zhuǎn)制度后，運(yùn)用市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制來自我修復(fù)當(dāng)前宅基地下的土地資源，最終達(dá)到盤活宅基地存量、優(yōu)化土地資源配置，提升農(nóng)村土地的利用率和價(jià)值的目的。

　　(三)從社會(huì)角度看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是適應(yīng)現(xiàn)階段國(guó)情的需要

　　1、我國(guó)城市化步伐逐年加快，大量農(nóng)民涌向城市，由于各種原因，他們有的選擇了在定居在城市，打算賣掉農(nóng)村的房屋。而部分城市居民則向往農(nóng)村田園式的生活而打算或看中了農(nóng)村房屋的升值潛力，從而計(jì)劃在農(nóng)村買房，所以城鄉(xiāng)人口的對(duì)合性流動(dòng)日益增大。雖然小產(chǎn)權(quán)房的買賣是國(guó)家明令禁止的，但是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作下，不納入法律規(guī)制的農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易每天都在上演，并且日趨頻繁，因此，在這種形勢(shì)下放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是迎合時(shí)宜的，也是有所必要的。

　　2、現(xiàn)階段相較于我國(guó)城市住宅用地使用權(quán)的爭(zhēng)奪不斷，價(jià)格持續(xù)走高的場(chǎng)面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)交易的冷清與之形成了鮮明的對(duì)比。而這對(duì)矛盾其實(shí)在某種程度上存在著互補(bǔ)互助的關(guān)系，農(nóng)民的房子想出售卻苦于政策限定，居民無奈房?jī)r(jià)偏高以致一房難求，倘若將二者予以中和，那么就可以極大緩解城市用地的矛盾，并且不需要占用其他資源。同時(shí)，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)相對(duì)于城市住宅用地的使用權(quán)在市場(chǎng)上的價(jià)格較低，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的杠桿下可以有效拉低商品房的價(jià)格，從而緩解城市中低收入家庭購(gòu)房困難這一難題，又為平穩(wěn)房?jī)r(jià)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障人民利益等各個(gè)方面起到積極的作用。

　　3、目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承上還存有若干問題。首先是不與被繼承人一起生活的本集體組織成員對(duì)被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承，此時(shí)他有兩個(gè)可能獲得宅基地使用權(quán)的身份，即繼承人和集體成員。當(dāng)繼承人已經(jīng)擁有一處宅基地，且擁有繼承權(quán)并發(fā)生繼承，此時(shí)繼承人是否還能繼續(xù)繼承?宅基地的特性一是 “一戶一宅”，二是身份性。如果繼承則有違“一戶一宅”原則，而不繼承又不符合《繼承法》的規(guī)定，如此便陷入了尷尬的局面。其次如果繼承人是城鎮(zhèn)居民，那么發(fā)生繼承也會(huì)出現(xiàn)宅基地使用權(quán)外流的狀況。所以只有將我國(guó)宅基地使用權(quán)納入至到市場(chǎng)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，破除其使用者身份性的限制，才能解決繼承上的尷尬境地。

　　二、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

　　(一)建立適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)狀的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度

　　目前我國(guó)對(duì)于農(nóng)村宅基地實(shí)用流轉(zhuǎn)制度的相關(guān)規(guī)定還是比較粗、散，并沒有形成嚴(yán)密的體系，也沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)性。為保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能夠順利進(jìn)行，首先應(yīng)當(dāng)完善對(duì)宅基地相關(guān)制度的規(guī)定，清理現(xiàn)有規(guī)范中互相沖突的規(guī)定，并重新對(duì)宅基地的權(quán)利歸屬、取得、處分權(quán)限以及法律責(zé)任等等作出詳密的規(guī)定。其次針對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為趨勢(shì)的情況，法律應(yīng)明確規(guī)定允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，取消對(duì)流轉(zhuǎn)主體的限制即允許宅基地使用權(quán)在市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)下自由流轉(zhuǎn)。不過這里值得注意的是我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其基本前提是由人民當(dāng)家作主，因此，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)有適合與我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)狀的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，既要吸收國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，又要立足于本國(guó)的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。

　　(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本構(gòu)想

　　1、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

　　(1)應(yīng)遵循保護(hù)宅基地與合理使用宅基地并重的原則

　　土地資源是一種稀缺、有限的資源，是人賴以生存的資源，宅基地使用者對(duì)宅基地的使用，直接關(guān)系到土地價(jià)值的維系，因此國(guó)家在處理宅基地使用權(quán)問題時(shí)必須實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度，明確規(guī)定宅基地使用者非經(jīng)允許不得擅自變更宅基地的用途。同時(shí)，對(duì)宅基地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行保護(hù)，做到珍惜并合理利用每一寸土地。

　　(2)權(quán)力與義務(wù)同時(shí)轉(zhuǎn)移的原則

　　該原則又稱“認(rèn)地不認(rèn)人”原則，即土地使用者轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，與土地使用權(quán)合同相對(duì)應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)亦隨之轉(zhuǎn)讓 。權(quán)力和義務(wù)作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的核心內(nèi)容，自然有必要予以同時(shí)轉(zhuǎn)移。不管是轉(zhuǎn)讓者和受轉(zhuǎn)讓者，只要權(quán)利和義務(wù)兩端的天平砝碼轉(zhuǎn)讓中存在不對(duì)等，那就是不公平。

　　(3)應(yīng)遵循宅基地的使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則

　　遵循宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是由宅基地及其上的房屋在物理上不可分割的性質(zhì)決定的，即“地隨房走”。宅基地是房屋的承載體，房屋又是宅基地價(jià)值的外在表現(xiàn)。因此，農(nóng)村的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí),其宅基地使用權(quán)必須隨之轉(zhuǎn)移,反之亦然。

　　(4)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有期限原則

　　《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講,他物權(quán)的存在都是有期限的。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循有期限原則。參照城市國(guó)有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限也可以參考規(guī)定為70年 。

　　2、流轉(zhuǎn)的方式

　　(1)轉(zhuǎn)讓

　　宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓指當(dāng)事人約定一方轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，他方支付相應(yīng)價(jià)金的行為。同時(shí)，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同簽訂以后，還必須向村集體資產(chǎn)管理委員登記備案。為防止民無居所，在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)前應(yīng)經(jīng)過村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)審查，在確定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的居民在村集體外有屬于自己的住所后方可同意轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的農(nóng)戶，除其宅基地面積未達(dá)標(biāo)外，不得再向村集體申請(qǐng)宅基地 。

　　(2)租賃

　　宅基地使用權(quán)的租賃指宅基地使用權(quán)人作為出租人將其宅基地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。宅基地的租賃在書面合同簽訂以后，還必須向集體資產(chǎn)管理委員會(huì)審查并登記備案。合法的宅基地租賃合同自簽訂時(shí)生效，但當(dāng)事人另有約定的除外。同時(shí)，為防止宅基地使用權(quán)人以出租為目的，在宅基地上雜亂無章的建房，村集體應(yīng)制定房屋建設(shè)的總體規(guī)劃。

　　(3)抵押

　　合法的宅基地使用權(quán)人以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)的履行擔(dān)保的行為。當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)就抵押的宅基地使用權(quán)所拍賣的價(jià)款有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)的設(shè)立除了有抵押雙方簽訂的合同外，還必須由抵押人憑有效的房屋所有權(quán)證書和土地使用權(quán)證書會(huì)同抵押權(quán)人到村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)辦理抵押登記手續(xù)。

　　(4)繼承與贈(zèng)與

　　在目前我國(guó)的實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)人的宅基地使用權(quán)向本集體內(nèi)的村民贈(zèng)與或者由本集體內(nèi)的村民繼承一般都被認(rèn)可。而宅基地使用權(quán)人向本村集體以外的人員實(shí)行上述行為時(shí)不被承認(rèn)該行為的法律效力。而宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)以后，其本身就是一種可以任意處分的財(cái)產(chǎn)，只要宅基地使用權(quán)人同意，繼承人或者被贈(zèng)與人同意，那么便可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，在這種情況下，也應(yīng)當(dāng)參考城市商業(yè)住房的流轉(zhuǎn)模式，向村集體繳納一定比例的稅金，作為防止以此種方式進(jìn)行宅基地使用權(quán)的惡意流轉(zhuǎn)的屏障。

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