探析我國行政調解制度的不足與完善

摘要：目前我國行政調解制度在法律規(guī)定方面存在法律法規(guī)不統(tǒng)一，內容簡單，對象狹窄，缺乏程序性保障以及法律效力，原則、方法等不明確等缺陷，應當加以改進。從統(tǒng)一法律規(guī)范，擴大對象范圍，規(guī)范程序及賦予協(xié)議法律效力等四方面對我國行政調解制度進行探討。?

關鍵詞：行政調解制度；法律規(guī)定；不足；完善?
　　
　　行政調解是指由國家行政機關出面主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協(xié)商、互讓互諒、達成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動。?
　　但客觀地分析，隨著人們對行政調解制度的專注度以及使用率逐漸增加，我國現行的行政調解制度存在的不足也日益顯現出來。尤其是法律規(guī)定嚴重缺失，使得調解活動過程中，調解人員僅憑經驗辦事，甚至自創(chuàng)調解程序進行調解。從而導致當事人對調解協(xié)議及結果的不信任，以至于調解制度所發(fā)揮的作用還十分有限。這其中的原因非常值得認真分析。?
　　
　　1 我國行政調解制度法律規(guī)定的不足?
　　
　　1.1 行政調解設定不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范性?
　　我國行政調解沒有一部統(tǒng)一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規(guī)定。目前設定行政調解的法律文件種類形式多樣，層次參差不齊�！皳�不完全統(tǒng)計，涉及行政調解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量一般規(guī)范性文件�！庇嘘P行政調解的規(guī)定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規(guī)定內部不協(xié)調，相互沖突的地方屢見不鮮。在名稱上也不統(tǒng)一，有用“調解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當事人無所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規(guī)過于分散，導致難以形成合力，因此，在實踐中發(fā)揮的作用也很有限。?
　　1.2 行政調解制度內容簡單，對象范圍狹窄?
　　目前我國的行政調解相關法律條文十分簡約，其內容僅涉及調解發(fā)生的情形、調解的主體和對象。而且調解的對象相對含糊，并無確切的范圍和限度。對象主要包括民事糾紛對財物損害賠償糾紛，對人身損害賠償糾紛輕微違法行為權屬爭議行政賠償、補償的數額爭議。呈現出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當事人選擇正確解決糾紛和爭議的方式。調解范圍設置的局限性，將難以充分發(fā)揮其在現代行政管理中應有的作用。由于規(guī)定得不詳實，缺少與之相應的程序，操作性不強，容易導致憑經驗辦事，使行政調解的運作呈現一定的盲目性和任意性。?
　　1.3 行政調解缺乏基本的程序性保障?
　　我國設定行政調解的法律文件幾乎都只設立了行政調解，而沒有設立具體調解程序實踐中行政調解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調解程序進行調解，隨意性大。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，行政調解缺乏基本程序保證，當事人很可能因程序不公而對調解結果不滿，從而使調解協(xié)議難以自覺履行。在我國目前的法律法規(guī)中，對調解程序規(guī)定的極少，只在《合同爭議行政調解辦法》中有了較為詳細的規(guī)定，而《辦法》也只規(guī)定了申請—受理—調解—終結—歸檔五個簡單的程序，缺少了行政調解所必須的一些程序性措施和原則，比如在調解之中，應該聽取當事人陳述和申辯，對重要事項進行調解采用聽證程序等。這是程序民主、程序正義的基本要求。這些程序性缺陷常常使當事人對行政主體失去信任，導致行政調解功能難以發(fā)揮。
　2 完善我國的行政調解制度的設想?
　　
　　根據上述分析，我國行政調解制度在法律規(guī)定方面存在諸多不足的地方，導致該制度在實踐中操作性不強，不能將其應有的功能充分發(fā)揮。為適應現代社會發(fā)展的需要，必須積極完善行政調解制度。針對我國現有的行政調解規(guī)則，筆者認為應當從統(tǒng)一法律規(guī)范，擴大對象范圍，規(guī)范程序及賦予協(xié)議法律效力等四方面進行設想。?
　　2.1 行政調解法律規(guī)范統(tǒng)一化?
　　2.1.1 確立行政調解制度的基本原則?
　　一項制度所確立的原則具有最高效力，對于活動的開展具有指導意義。同樣的，行政調解必須在法律規(guī)定的范圍內進行，凡是法律上明文規(guī)定可以適用行政調解，方可適用，同時要以當事人自愿為前提。如果法律沒有規(guī)定，當事人不愿意的，決不能強行調解。行政調解應當遵循一定的原則：?
　�。�1）合法原則。?
　　行政法治原則是行政法的基本原則，行政調解作為一種行政行為，當然也應當遵守合法性原則的要求。具體表現在行政調解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。?
　�。�2）自愿、自治原則?
　　自愿是行政調解得以進行的前提條件。行政調解行為與其他絕大部分行政行為的區(qū)別之一就是其不具有強制性，行政機關在調解中只能是組織者、中間人，其不能在當事人拒絕接受調解時強制進行。自治是指當事人在自愿的基礎上強調當事人的親力親為，自覺處分自己的實體權利。按照自愿、自治原則，當事人有權決定是否接受調解，在調解中如何主張自己的合法權益，對調解結果是否接受等，但需注意的是，該項原則必須在不違反法律、法規(guī)和政策，不影響和損害當事人、第三人的權益和公共利益的前提下適用。?
　　2.1.2 設立統(tǒng)一的法律規(guī)范?
　　我國的法律文件對于行政調解規(guī)定從實體法上看較為分散。然而挪威、美國都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯合國也正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾、糾紛的法律文件�？梢�，訴訟外調解是現代法律制度發(fā)展的一大趨勢。我國應該適應社會的變革要求，修訂相關法律。在條件成熟時，應該考慮制訂統(tǒng)一的《行政調解法》。在《行政調解法》中，明確界定各種制度化調解機構的全縣、效力、人員構成及資質條件；確定國家和各級政府對不同的調解所應承擔的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責和權限范圍；解決調解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機制之間的沖突和重復，使包括司法在內的糾紛解決機制整體運行更為合理和有效；建立對調解的司法審查與救濟程序，保障當事人的合法權益和社會公正。?
　　
　　2.2 行政調解范圍普遍化?
　　從美國的經驗來看，其調解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，調解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關消費者權益保護、租佃關系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍之中。然而如前所述，我國行政調解范圍大致局限于民事糾紛、輕微的刑事案件以及行政賠償和補償的數額爭議這幾個方面，實際上，調解機制在涉及行政自由裁量權的爭議中，能夠較好地發(fā)揮作用。因此，行政調解范圍應從現有的解決與行政管理有關的民事爭議，擴展到行政爭議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對人之外的第三人的合法權益，行政糾紛就可以適用調解。?
　　
　　參考文獻?
　　［1］?熊文釗.現代行政法原理［M］.法律出版社，2000.?
　　［2］?朱最新.社會轉型中的行政調解制度［J］.行政法學研究，2006.?
　�。�3］?范愉.有關調解法

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