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淺談農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的違規(guī)操作現(xiàn)象
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)造福于8億農(nóng)民的偉大工程。自1992年民政部關(guān)于《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（下稱《基本方案》）頒布實(shí)施以來，全國(guó)已有30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)1800多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了這項(xiàng)工作，8200多萬農(nóng)民參加了保險(xiǎn)，積累農(nóng)�；疬_(dá)120多億元，已有40多萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，支付金額1.82億元（喬曉春，1999）。這表明，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向是正確的，成績(jī)也是明顯的。但由于沒有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，加之觀念和管理滯后，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了這項(xiàng)工作的不斷深入和完善。本文試圖就當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的違規(guī)操作表現(xiàn)及其成因作以分析。一、違規(guī)操作現(xiàn)象分析
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，同其他社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)保障一樣，保險(xiǎn)對(duì)象的界定、保險(xiǎn)資金的籌集、管理與使用，是三個(gè)最基本最重要的問題。正是在這幾個(gè)問題上，出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象。所謂“違規(guī)操作”，是指突破了民政部關(guān)于《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案〈試行〉》的規(guī)定或與《基本方案》的規(guī)定明顯不同乃至完全相反的情況。
1.保險(xiǎn)對(duì)象中的違規(guī)操作
《基本方案》規(guī)定；“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象為具有農(nóng)村常住戶口，年齡在20～60周歲的農(nóng)村居民”。但通過我們對(duì)山東省的膠南、聊城、萊洲、平陰等6縣（市）15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地都不同程度地存在著與《基本方案》不盡相符的違規(guī)操作現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
其一，保險(xiǎn)對(duì)象的適用年齡出現(xiàn)較大偏差。《基本方案》規(guī)定：繳納保險(xiǎn)金的年齡為20～60歲，這一年齡規(guī)定無疑是正確的。該年齡段的人口基本處于勞動(dòng)年齡中，正在從事社會(huì)勞動(dòng)，把其收入的一部分用于未來的老年生活，是為社會(huì)倡導(dǎo)并為世界所通行的。然而，在有些地方的實(shí)際執(zhí)行中卻出現(xiàn)了較大偏差，一方面，存在著年齡越大參加保險(xiǎn)越少的傾向；另一方面，大批在《基本方案》所規(guī)定的年齡段以下的人口成為主要的保險(xiǎn)對(duì)象，出現(xiàn)了“保小”不“保老”的傾向。這從下表所反映的調(diào)查統(tǒng)計(jì)情況可見一斑。
表1 部分村投保對(duì)象年齡構(gòu)成狀況
附圖
注：(1)本文僅從研究的角度提出問題，隱去具體的村名是避免產(chǎn)生不必要的誤解。(2)全為11歲
就我們所隨機(jī)調(diào)查的A、B、C三個(gè)村而論，它們分屬于兩個(gè)市的三個(gè)不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投保者的年齡在19歲及以下者，占全部投保人口的90%以上，少數(shù)村、鎮(zhèn)達(dá)到100%；其中又以0～10歲年齡組更為突出，平均占所在村、鎮(zhèn)全部投保人口的70%以上，而36歲及以上的法定投保對(duì)象的參投率幾近為零。
保險(xiǎn)對(duì)象年齡的前一種偏差，使中年和快要進(jìn)入老年的投保者減少；而后一種偏差，顯然是與開展這項(xiàng)工作的初衷和養(yǎng)老保險(xiǎn)的本意相悖的，屬于違規(guī)操作之列。
其二，保險(xiǎn)對(duì)象“名實(shí)”不符，集體或家庭投保帳戶大量存在�！痘痉桨浮芬�(guī)定；“個(gè)人的交費(fèi)和集體的補(bǔ)助（含國(guó)家讓利）應(yīng)分別記在個(gè)人名下，”“按人立戶記帳建檔”。這是落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障投保對(duì)象屆時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的基本措施之一，具有較強(qiáng)的規(guī)范性和法制性要求。然而，在執(zhí)行中，也出現(xiàn)了不同程度的違規(guī)操作現(xiàn)象。一方面，一些村、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了避開挨家逐戶，按人記帳立檔的繁瑣和工作難度，又不致于在上級(jí)考核中使此項(xiàng)指標(biāo)失分，便采取了“快速、便捷”的方法，以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體名義墊支了保費(fèi)，從而出現(xiàn)了保險(xiǎn)對(duì)象的“集體化”形式。如膠南市的王臺(tái)鎮(zhèn)，1997年1～7月份，全鎮(zhèn)參加投保的34個(gè)村中即有15個(gè)村集體交納保費(fèi)254752元，均不在個(gè)人名下；該市隱珠鎮(zhèn)北高家莊，1996年集體投入保費(fèi)7000元，3年過去了，至今也未研究如何落實(shí)到個(gè)人；臨清市尚店鄉(xiāng)，1995年以鄉(xiāng)的名義交納保費(fèi)14.3萬元，至今同樣沒有落實(shí)到人。對(duì)此，該市民政局領(lǐng)導(dǎo)說：“也不知道從哪里弄的這些錢，但具體到投保人，作難了”。另一方面，在一些村、鎮(zhèn)采取了收取保費(fèi)與夏征提留同時(shí)進(jìn)行，以家庭為單位，以工代險(xiǎn)、以糧代險(xiǎn)的辦法，至于投保對(duì)象是家庭中的哪位成員卻未落實(shí)，從而出現(xiàn)了大量的“家庭帳戶”。表2即是我們調(diào)查情況的統(tǒng)計(jì)反映。
表2 6縣（市）投保帳戶分布情況統(tǒng)計(jì)
帳戶形式 集體
鄉(xiāng)鎮(zhèn) 村 家庭 個(gè)人
調(diào)查點(diǎn)數(shù) 12 86 108 546
實(shí)有帳戶數(shù) 2 37 42 232
比重 16.7 43.0 39.7 43.3
大量集體和家庭帳戶的出現(xiàn)，固然與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作難度大且上級(jí)一度把此列為考核指標(biāo)而強(qiáng)制推行有關(guān)，但其反映的問題是十分明顯的，不僅造成了投保對(duì)象的“名實(shí)混亂”，增加了涉老部門的工作難度；而且為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用乃至侵占網(wǎng)開一面。
2.保險(xiǎn)基金籌集與管理使用中的違規(guī)操作
農(nóng)保是為保障農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力后的基本生活而籌集的�？顚Ｓ玫纳鐣�(huì)養(yǎng)老基金，包括個(gè)人交納、集體補(bǔ)助以及投入運(yùn)營(yíng)后的增值三部分�！痘痉桨浮芬�(guī)定；“基金籌集堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則”，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，保值增殖主要是購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行”。然而，在一些地區(qū)的實(shí)際執(zhí)行中，同樣存在著與上述原則不盡相符，甚至相悖的違規(guī)操作現(xiàn)象。
其一，保險(xiǎn)基金的籌集模式和原則被打破，出現(xiàn)了“個(gè)人全部交納”和“集體補(bǔ)助為主”兩種不規(guī)范的做法。我們調(diào)查的6市（縣），投保人口約有40萬人，占應(yīng)投保人口的40%，累計(jì)收取保費(fèi)達(dá)2億元，其中95%以上的村、鎮(zhèn)實(shí)行的是由農(nóng)民個(gè)人全部承擔(dān)的辦法。如膠南市，自開展養(yǎng)老保險(xiǎn)以來的近7年里，只有10個(gè)村（居）給762位農(nóng)民給予過集體補(bǔ)助，累計(jì)補(bǔ)助金額約10838元；萊州是6市（縣）中經(jīng)濟(jì)條件最好、集體補(bǔ)助最多的，但其受助對(duì)象也僅占其投�？�?cè)藬?shù)的1/5左右。這種“全部個(gè)人交納、集體不予補(bǔ)助”的現(xiàn)象，本方案》的原則相比，看起來僅是“字面”差異，但其執(zhí)行結(jié)果，卻在很大程度上低估了“集體補(bǔ)助”在推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的誘導(dǎo)和催化作用。
其二，保險(xiǎn)基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。據(jù)南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系（杜夏、1999）對(duì)江蘇省7個(gè)市（地）25個(gè)縣（區(qū)）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理與使用情況的調(diào)查認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)�；疬`規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為地方政府?dāng)D占、挪用、基金進(jìn)入地方財(cái)政、存入非銀行性金融機(jī)構(gòu)和基金管理部門自身擠占挪用四種情況。1998年江蘇25個(gè)縣（區(qū)）歷年累計(jì)保費(fèi)總額為12.67億元，當(dāng)年違規(guī)投資和違規(guī)使用總額卻達(dá)4.38億元，占保費(fèi)總額的34.5%。其中，因受地方政府行政干預(yù)而違規(guī)挪用、放貸的基金（即地方政府?dāng)D占挪用）占全部違規(guī)基金總額的30%以上，是所有違規(guī)操作行為中最為嚴(yán)重的一種；被地方財(cái)
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