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多吉才讓談：如何建立農(nóng)村社會保障體系
多吉才讓談：如何建立農(nóng)村社會保障體系【 正 文 】
（本刊記者 李大宏 云杉）
加快建立和完善農(nóng)村社會保障體系，這是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求。在
目前我國農(nóng)村經(jīng)濟收進還普遍不豐裕的階段，資金從哪里來，重點抓些什么等有關問
題，本刊記者就此采訪了民政部部長多吉才讓。
記者：隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和市場化程度的進步，農(nóng)村剩余勞動力的增多和轉(zhuǎn)移
，城市化進程的加快，農(nóng)民對建立和完善社會保障制度的要求日益迫切起來。但由于
目前我國農(nóng)村地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)農(nóng)村集體及農(nóng)民個人的經(jīng)濟能力
差別較大。在這種情況下，建立健全農(nóng)村社會保障制度應堅持和體現(xiàn)怎樣的原則和要
求？
部長：第一，農(nóng)村社會保障要與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，因地制宜，逐步完善
，從社區(qū)型逐步向全國一體化目標發(fā)展。從客觀需要上講，各類經(jīng)濟地區(qū)農(nóng)民對社會
保障和生活服務的要求是基本相同的，但從實際出發(fā)，全國農(nóng)村社會保障制度不可能
同時一步到位，而必須與各類農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步發(fā)
展和完善。
從國內(nèi)外社會保障的經(jīng)驗和農(nóng)民的客觀要求看，農(nóng)村社會保障內(nèi)容可以分為三個
層次，這就是社會救助、社會保險和社會服務。救助是最低層次的保障，也是最廣泛
、最基本的保障，是社會保障的最后防線，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是經(jīng)濟落后地區(qū)都
有人需要社會的救助。社會服務是現(xiàn)代社會物質(zhì)生活保障的必須補充，通過社會服務
可以解決物質(zhì)救助解決不了的生活困難題目。社會保險是社會保障的主干內(nèi)容，也是
較高層次的社會保障。
第二，農(nóng)村社會保障制度要更多地體現(xiàn)出農(nóng)民自我保障的原則，實行國家、集體
和個人自我保障相結(jié)合。農(nóng)村社會保障之所以要夸大農(nóng)民自我保障，主要是由于我國
經(jīng)濟不發(fā)達，國家無力把九億農(nóng)民的社會保障全包下來。同時，從國外的經(jīng)驗看，從
我國過往城市職工的社會保障情況看，全部包攬的社會保障政策不僅要給國家財政造
成沉重的負擔，影響生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展，而且還不利于調(diào)動勞動者的積極性，甚至
會造成養(yǎng)懶漢的弊病，影響經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。所以，夸大農(nóng)民自我保障是農(nóng)村社
會保障的長期要求，在經(jīng)濟不發(fā)達的現(xiàn)階段是這樣，就是將來經(jīng)濟發(fā)展了，也必須繼
續(xù)強化農(nóng)民的自我保障意識。農(nóng)民自我保障必須發(fā)揮家庭的保障功能和作用。這是農(nóng)
民生活的需要，也是農(nóng)村經(jīng)濟特點和國家有關法律的要求。另外，開展社會互助，互
助互濟，是長期以來農(nóng)民實行社會化自我保障的有效辦法，應進一步納進經(jīng)常化、制
度化的軌道。
第三，由于歷史的原因，我國城市社會保障是多頭治理，既有交叉又有空缺，整
體效益低。建立農(nóng)村社會保障制度，一開始就應該吸取這個教訓，要搞好規(guī)劃，加強
指導，精心組織，穩(wěn)步推進；要協(xié)調(diào)政策，健全法制，加強規(guī)范化、一體化治理。
記者：現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度應該包括哪些項目？
部長：社會保障制度的根本目的和任務，是要解決群眾迫切需要解決的生活困難
題目，保證群眾的基本生活。因此，農(nóng)村社會保障制度在不能一步到位的情況下，要
首先建立群眾最迫切需要的項目。
由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異的影響，各地階段性的具體保障項目和水平可以有所
不同，但首先應把工作的重點放在建立社會救助、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險三項制度上，
這三項制度是面向全體農(nóng)民的保障制度，是現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度的骨干。農(nóng)村社
會保障制度是否基本建立起來了，主要標志就是是否建立了這三項保障制度。與此同
時還要建立、完善優(yōu)撫安置和社會福利服務制度，固然這兩項保障制度面向部分群體
，但有特殊的作用和意義。
從我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民的迫切要求和民政部分的職能任務出發(fā)，我國現(xiàn)
階段農(nóng)村社會保障的基本模式可以概括為“一、二、三、四、五”結(jié)構(gòu)，即：一個主
體——農(nóng)民家庭自籌保障為主，兩個輔助——國家保障和集體保障，三個層次——救
助、保險和福利服務，四個重點項目（支柱）——社會救助（救災救濟）、養(yǎng)老保險
、優(yōu)撫安置和社會福利服務，五個服務網(wǎng)絡——扶貧濟困服務網(wǎng)絡、助殘服務網(wǎng)絡、
安老敬老服務網(wǎng)絡、優(yōu)撫安置服務網(wǎng)絡以及婚喪服務網(wǎng)絡。從發(fā)展的要求看，我以為
，全國各地的農(nóng)村社會保障制度都應朝這個模式發(fā)展。
記者：資金題目是社會保障的核心題目。在農(nóng)村建立社會保障制度，資金題目如
何解決？
部長：我國社會保障資金的主要來源應該包括三個方面，就是國家、集體和個人
。目前，民政負責的農(nóng)村社會保障資金，國家的投進主要有三項，一是救災，二是特
困戶生活救濟，三是優(yōu)撫補助。從國家對農(nóng)民的社會保障責任要求出發(fā)，今后應該逐
步加大對農(nóng)村社會保障的資金投進。但農(nóng)民人口基數(shù)大，國家財政能力有限，因此對
農(nóng)村社會保障的投進可以從資金和政策兩個方面考慮，一方面盡可能地增加一些救災
救濟資金，另一方面在農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險方面給予優(yōu)惠政策。集體救助資金
是農(nóng)村社會保障資金的重要組成部分，另外國家和集體還投資發(fā)展了一些農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)
生、老年康復等福利服務設施，這也是農(nóng)村社會保障的組成部分。但從總體上看，國
家和集體對農(nóng)民社會保障的投進還需逐步增加，特別是集體投進要增加。從農(nóng)民的要
求看，現(xiàn)階段主要應在兩個方面增加集體投進，一是扶貧濟困，二是養(yǎng)老、醫(yī)療保險
。國家對農(nóng)民的社會保險主要是政策支持，集體則必須投進一定的資金。
需要夸大的是，農(nóng)村社會保障在夸大以家庭自我保障為主體的同時，還必須建立
健全國家和集體的保障制度，特別是強化村級集體的保障功能。村級組織對村民承擔
一定的社會保障責任是農(nóng)民的客觀需要，也是農(nóng)村基層組織應盡的責任。假如將提供
農(nóng)村社會保障服務的組織（載體）分成幾道防線的話，第一道防線是家庭，第二道防
線是村級組織（集體），第三道防線是縣鄉(xiāng)政府（國家）。
記者：怎樣才能構(gòu)成一體化的農(nóng)村社會保障體系？
部長：一是要建立健全制度。今后幾年在民政負責的社會保障制度建設方面的重
點是社會救助（救災救濟）、養(yǎng)老保險、優(yōu)撫安置和社會福利服務。是否形成制度，
重要標志是有沒有成文法律和規(guī)章�？梢哉f，資金和法制是建立農(nóng)村社會保障制度的
兩個關鍵環(huán)節(jié)，必須高度重視。
二是發(fā)展保障實體。農(nóng)村社會保障體系中的保障實體是指專門從事社會保障工作
的敬老院、光榮院等事業(yè)單位以及福利企業(yè)和扶貧經(jīng)濟實體等。這些單位是保障社會
特困職員基本生活并向社會提供福利服務的重要載體和依托，在孤寡老人、孤兒、殘
疾人以及特困戶等社會特困群體的生活方面發(fā)揮了重要作用。今后要進一步發(fā)展這類
服務實體和服務設施，把它納進各地經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中往，從改革發(fā)展現(xiàn)有實體
和興建新的實體等兩個方面抓好這類實體建設，更好地發(fā)揮它們的社會保障功能。
三是完善服務網(wǎng)絡。農(nóng)民群眾對社會保障的要求，除了物質(zhì)資助外，還需要提供
生活服務。特別是那些分散在社會上的烈軍屬和傷殘軍人、孤寡老人、殘疾人、災民
、貧困戶等特殊社會群體，更需要提供經(jīng)常性的社會服務。從各地的經(jīng)驗看，農(nóng)村已
經(jīng)或正在形成的社會保障服務網(wǎng)絡有：以救災扶貧互助儲金會、儲糧會等各類救災扶
貧實體為依托的救災扶貧服務網(wǎng)絡，以敬老院、老年人活動中心等為依托的老年人服
務網(wǎng)絡，以福利廠、殘疾人康復站等為依托的殘疾人服務網(wǎng)絡，以光榮院、兩用人才
開發(fā)培訓中心等為依托的優(yōu)撫安置服務網(wǎng)絡等。這些是基本的服務項目，今后應進一
步發(fā)展和完善。同時，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，群眾對社會保障服務的要求也不
一樣，因此我們應該因地制宜地開發(fā)具有地方特色的服務項目。
字庫未存字注釋：
原字為目加僚右
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