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三農問題和生育政策
導致三農問題的根源有很多，如農村稅負過重、城鄉(xiāng)二元結構等等。我不否認這些因素的根本性，但我認為當前我國的生育政策也部分地加重了三農問題。我國實行計劃生育，控制人口增長。其基本思路是一對城鎮(zhèn)居民夫婦只能生育一個子女，而一對農村居民夫婦則基本上可以生育兩個子女。原因在于，城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老由社會負擔，而農村的則由家庭負擔。因此，對于農民來說，盡管有了兒子不一定會得到很好的照料，但沒有兒子幾乎等價于沒有人養(yǎng)老，因為女兒長大了一般要出嫁，遠離父母。這也是我國歷代王朝解決農民養(yǎng)老的根本制度，也是所謂“孝”的一個主要內涵。表面上，“孝”是中華民族的傳統道德觀，但實際上，它是維持家庭養(yǎng)老的制度安排：通過賦予父母在家庭中的領導權來獲得財產支配權，達到實現家庭養(yǎng)老的目的。家庭養(yǎng)老再與“男婚女嫁”的觀點相結合，兒子就成了家庭養(yǎng)老制度的核心。所以，“不孝有三，無后為大”。這里，“后”指兒子。兒子也成了農民對未來的一項主要投資（女兒應盡的義務相對小得多）。這也造就農民重男輕女。不象我們通常所理解的那樣，重男輕女表明農民的狹隘，恰恰相反，體現他們理性。遺憾的是，到目前為止，我們還沒有解決農民的社會養(yǎng)老問題。自然，我們也就不可能期待重男輕女的觀點在中國基本上消失。2000年的人口普查表明，第一胎、第二胎、第三胎新出生的嬰兒中，男孩的比例越來越高。這也就不足為怪了。如果我們像對待城鎮(zhèn)居民一樣來解決農村居民的養(yǎng)老問題，那么，我們也應該可以在農村推行一對夫婦只能生育一個子女的生育政策。有時候，讓人感到很奇怪是，我們批評城鄉(xiāng)居民不平等時，我們?yōu)槭裁床慌u城鄉(xiāng)居民在生育權上的不平等呢？難道在生育權上農民天生就應該比城鎮(zhèn)居民有“特權”？而且，我們似乎沒有理性地看待農民的這種“特權”給農民自己、社會進步帶來的危害。這以“特權”也似乎很沉重。
首先，農民自身的負擔加重。在現代社會養(yǎng)育一個子女的費用是很高的。這其中主要是教育費用，而不是養(yǎng)活子女的生活費用。在我國，農村子女的教育費用“蒸蒸日上”，學生入學的年級越高，費用往往越大。在某些地區(qū)，本應該實行九年義務教育，然而初等教育卻也成了一種產業(yè)。有些家庭甚至難以供養(yǎng)一個子女完成初等教育，更不用說支持兩個子女了。適齡兒童的入學率甚至出現倒退。而入學兒童率低意味著未來農民的素質令人堪憂。以后，社會又如何解決他們的就業(yè)問題呢？相反，城鎮(zhèn)居民的子女在一定程度上享受了中央財政在義務教育上的補貼，比較輕松地就可以完成九年義務教育。這樣一來，城鄉(xiāng)居民收入差距自然也就越來越大。當然，如果農民子女考上大學，在目前高等教育產業(yè)化的背景下，對農民也是一個不小的負擔。盡管到此他們可能看到了生活的希望，但他們可能也快要破產了。因此，這一“特權”除了有助于支持家庭養(yǎng)老外，給農民帶來更多的是更重的負擔、更大的生活壓力，增加了社會貧困人口和低素質人口。當然，接下來，在某些人看來，鄉(xiāng)村政治民主推進受阻就有現實基礎了。低素質農民也繼續(xù)使得中國農業(yè)在傳統農業(yè)的模式上重復。
其次，農村人口增長過快，延緩了中國城鎮(zhèn)化進程。我國約三分之二的人口是農民，是城鎮(zhèn)居民的兩倍。而每年農村新出生嬰兒數可能近乎是城鎮(zhèn)居民的四倍，因為農村人口差不多是城鎮(zhèn)的兩倍，而每對夫婦生育的子女也是城鎮(zhèn)居民的兩倍。因此，農村人口的自然增長要遠高于城鎮(zhèn)。我們一方面要推行城鎮(zhèn)化，而另一方面我們的生育政策又加快農村人口的增長速度。這豈不是一個悖論？但是，如果我們一方面加快城鎮(zhèn)化進程，另一方面降低農村人口的自然增長，那么，我國農民人口迅速會減少，三農問題恐怕也沒有今天這么復雜了。當前，農民進城途徑有三：（1）城鎮(zhèn)擴展到農村，農民變成城市人；（2）農民到城里做工；和（3）農民子女考大學。第一種途徑主要出現在江浙、福建和廣東等沿海一帶。在中部地區(qū)和西部地區(qū)，農民主要依靠第二種方式進城。然而，當前對農民工的歧視是眾所周知的。城鎮(zhèn)在相當大程度上是這部分農民的“旅館”，或者他們只是過客，原因在于城鎮(zhèn)的確沒有足夠的財力和能力來接納增長如此快、接受教育程度如此低的民工。第三種途徑造成的轉移的確有限。當前，我們期望主要通過第一種途徑來推進城鎮(zhèn)化。問題是，低素質人口是否允許全國各地都按照沿海的模式城鎮(zhèn)化？
第三，我們的許多改革也因農民人口增長更快而舉步維艱。例如，我們呼吁多年的戶籍制度改革就是一個例子。原因在于，取消戶籍制度以后，如此多的農民進城，城市就得部分地負擔其子女的義務教育經費，而且，這些農民的養(yǎng)老問題如何解決呢？還有農村土地制度改革，就不多說了。
因此，我們應該廢止農民夫婦可以生育第二個子女這以“特權”，取而代之以對農民實行社會養(yǎng)老和只能生育一個子女。換句話說，在生育權上，農村居民和城鎮(zhèn)居民應該平等，農民不應該有“特權”。問題是，農民的養(yǎng)老基金來自何方呢？我認為，既然我們已經征收了超生子女的社會撫養(yǎng)費，我們可以把這筆費用用作農民的養(yǎng)老基金。而且，由于農民不能再免費地生育第二個子女，國家省下了大量的生育權。如果國家將這些生育權拍賣，將所獲得的資金可以用于農民的養(yǎng)老，那么，不僅人口增長相對以前是一樣的，而且還可以減少低素質人口和農民人口的比重。當然，如果資金還是不夠，國家財政可以部分彌補。在我的論文《中國計劃生育市場化的制度安排》中，我對此作了一個初步估計，發(fā)現資金缺口不是太大。對于農民而言，盡管他們不能免費地多生育子女，但他們生活負擔減少了，而且還額外地獲得養(yǎng)老金，老來有所養(yǎng)，增進了其福利。對社會而言，農村人口增長減緩了，貧困人口和低素質人口的增長速度也自然就慢下來，推進城鎮(zhèn)化、減小城鄉(xiāng)差別也就更加容易多。只要社會經濟在增長，三農問題更是一個時間性問題。在我的論文《福利經濟學與生育政策》中，我用經濟學理論對這種效率改善作了論證。
這種制度安排不僅要求取消戶籍制度，鼓勵人口流動，而且還有利于這些改革推進。因為既然國家統一出售生育權，那么生育權在各地應該擁有平等的權利，這種平等也將帶動人口的自由流動。生育權的銷售收入用作農民的養(yǎng)老金，農民進城的養(yǎng)老金障礙也就消除了，在這種情況下，一些小城鎮(zhèn)可能更愿意鼓勵農民進城。
論文出處(作者):
電子政務與政府管理創(chuàng)新
公共行政的民主和責任取向析論
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