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三種立法模式探析
摘要：本文通過對行政機(jī)關(guān)、法學(xué)專家和執(zhí)業(yè)律師三種立法模式的利弊分析、成本收益分析的論述，試圖尋求一種最佳的立法模式，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)立法工作的民主性、科學(xué)性和效益性，把立法工作推向社會、推向市場。關(guān)鍵詞：立法模式探析
一、三種立法模式的探索
我們常說，法律是由國家制定或認(rèn)可的，然而事實(shí)上法律卻是由具體的人制定的，是由具體的立法機(jī)構(gòu)起草、修改和審定的。因而立法者的素質(zhì)決定著法律的生命力，立法者的法律經(jīng)歷、法律學(xué)識、法律修養(yǎng)、法律意識影響著法律的制定。由于復(fù)雜的原因，我國立法機(jī)構(gòu)中的許多人不僅沒有接受過專門的法律教育，而且也沒有經(jīng)歷必要的法律實(shí)踐訓(xùn)練，加之人大會期短，審議法律草案的時間不夠充分，討論問題流于形式，走過場.在一個非小國寡民的國家里，不可能人人都有機(jī)會和能力參與法的制定，于是將法的制定委托給那些能夠勝任此項(xiàng)工作的精英人物或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)身上就是必然的，也是應(yīng)該的，因?yàn)椤皫缀鯖]有任何腦力工作象立法工作那樣，需要的不僅有經(jīng)驗(yàn)和受過訓(xùn)練，而且通過長期而辛勤的研究訓(xùn)練有素的人去做，一個具有決定意義的理由是，法律的每個條款，必須在準(zhǔn)確而富有遠(yuǎn)見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定”.及于此，筆者在深入思考的同時，結(jié)合我國實(shí)際提出了下列三種立法模式：
1、行政機(jī)關(guān)立法模式。主要指由有立法權(quán)的機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)起草有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。涉及多個相關(guān)部門時，委托一個部門牽頭，組織其他有關(guān)部門共同起草跨部門跨行業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。
2、法學(xué)專家立法模式。積極發(fā)揮高校、科研機(jī)構(gòu)豐富的法學(xué)人力資源優(yōu)勢，聘請全國著名大學(xué)、科研院所的專家教授起草有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。
3、執(zhí)業(yè)律師立法模式。發(fā)揮執(zhí)業(yè)律師豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，組織有豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師共同起草有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件的行為。
二、三種立法模式的利弊分析
萬物總有其兩面性，各種立法模式也不例外。我們只有分析各種立法模式的利弊，兼容并蓄。根據(jù)有利有弊取其利，兩者竭利取其大，兩者竭弊取其小的價值取向標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇，以確定更合理的立法模式。
1、行政機(jī)關(guān)立法模式的利弊分析。行政機(jī)關(guān)立法模式的主體多為行政機(jī)關(guān)的工作人員，其更多的會站在國家利益或者是部門利益的角度考慮問題，所以往往會忽略行政相對人的利益。但是行政機(jī)關(guān)的工作人員多具有豐富的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗(yàn)，作為起草主體，會使法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他重要的規(guī)范性文件更具有可操作性和實(shí)用性。
2、法學(xué)專家立法模式的利弊分析。法學(xué)專家立法模式的起草主體多為高校、科研院所的專家教授，具有淵博的知識，更多的會站在社會利益的角度考慮問題，所以會使立法工作更具有科學(xué)性和前瞻性。但是法學(xué)專家作為理論工作者，其立法往往會缺乏可操作性，有時甚至?xí)^于抽象化，不便于被大眾所接受。
3、執(zhí)業(yè)律師立法模式的利弊分析。執(zhí)業(yè)律師立法模式的主體多為具有豐富經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)業(yè)律師，作為執(zhí)業(yè)律師，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利是其天職，因此其更多的會站在行政相對人的角度考慮問題，這樣會提高立法工作的民主性和科學(xué)性。但是執(zhí)業(yè)律師立法往往會忽略國家利益，單純的體現(xiàn)行政相對人的利益，甚至于有時會更多的體現(xiàn)其階層利益。
�。ㄈ┤N立法模式的成本效益分析
在市場經(jīng)濟(jì)的今天，很多事情都需要考慮其成本和效益。雖然立法工作更多的體現(xiàn)為一種社會公益性的活動，但是我們不妨也改變一下觀念，把立法工作也推向市場，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證一下三種立法模式的成本效益。
立法的成本效益分析最先由美國總統(tǒng)里根通過總統(tǒng)12291號行政命令加以采用，要求任何潛在經(jīng)濟(jì)影響每年超過1億美元的行政立法案必須通過成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。英國《準(zhǔn)備守法成本評估修正原則》，德國《聯(lián)邦法律案注意要點(diǎn)》，荷蘭《立法指導(dǎo)原則》，芬蘭《法律規(guī)范法》，加拿大《聯(lián)邦立法政策》等都制定了成本效益分析原則。
立法的成本主要由兩大部分組成：社會成本（社會為遵守法律規(guī)定而付出的成本）、政府成本（立法成本及執(zhí)法成本）。通常，立法成本與執(zhí)法成本可以度量，而國家對市場進(jìn)行干預(yù)的社會成本往往無法計算，由此而使立法可能會給社會造成巨大的負(fù)擔(dān)或影響。但是目前，已有國家采用立法預(yù)算（regulatorybudget）對立法進(jìn)行控制，立法機(jī)關(guān)只能在預(yù)算上限的范圍內(nèi)立法，不得超出預(yù)算規(guī)定的立法社會成本。在美國制定1990年清潔空氣法修正案時，該法的年社會成本首先被確定為250億美元，由此而使該法采用了許多創(chuàng)造性的規(guī)定，以滿足預(yù)算的要求。在實(shí)施該法時，為確定每類產(chǎn)業(yè)所承受的社會成本上限，行政立法機(jī)關(guān)也相應(yīng)的確定了不同產(chǎn)業(yè)的立法社會成本.立法的政府成本是立法將給政府機(jī)關(guān)所造成的成本。在政府資源有限的情況下，立法的政府成本分析可以保證政府集中資源于最為重要的領(lǐng)域，滿足公眾的期望。美國《靈活立法法》要求分析立法對基層地方政府成本的影響，而1981年的《政府成本評估法》要求國會評估重要立法對州和地方政府成本的影響。德國《聯(lián)邦法律案注意要點(diǎn)》要求明確新立法可能對聯(lián)邦、州和地方政府造成的額外成本與開支.“徒法無以自行”，法律的實(shí)際效能是根植于社會經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中的，如果某類法律被架空于其賴以存在的社會根基之外，人們往往會規(guī)避這種法律，讓其無法發(fā)揮應(yīng)有的功效。所以，立法成本分析固然重要，但立法效益分析也必不可少。這方面最明顯的領(lǐng)域是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。傳統(tǒng)的環(huán)保立法屬于命令服從式，排污企業(yè)必須按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)治污或達(dá)標(biāo)，否則將受到處罰。與這種方式相對的立法方式則是經(jīng)濟(jì)誘因式，它并不強(qiáng)制要求排污企業(yè)采用特定的治污技術(shù)或達(dá)到特定的排污標(biāo)準(zhǔn)，而是對排污量收費(fèi)，多排污，多付費(fèi)，或者給企業(yè)一定的排污指標(biāo)，企業(yè)可以有償轉(zhuǎn)讓多余的指標(biāo)，也可以從其他企業(yè)購買指標(biāo).傳統(tǒng)的立法方式不但難以有效地制止環(huán)境污染，而且增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而經(jīng)濟(jì)誘因式的立法方式可以最大限度地調(diào)動企業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)社會資源的有效配置。
1、行政機(jī)關(guān)立法模式的成本效益分析
行政機(jī)關(guān)立法模式的主體為行政機(jī)關(guān)工作人員，政府交給其的立法工作是其職責(zé)所在，理應(yīng)盡職盡則，無可非議，其可以享受的福利待遇也僅有其工資和必要的補(bǔ)貼，表面看起來其立法成本肯定最低。但是立法工作是一項(xiàng)很慎重、很艱辛的工作，需要花大量的時間和精力，常此下去，不能很好的體現(xiàn)多勞多得的按勞分配原則，不僅會創(chuàng)傷行政機(jī)關(guān)工作人員的工作積極性，而且有可能會造成大量的人才流失，相對來說得不償失，立法成本可能會大大增加。行政機(jī)關(guān)立法模式的主體—行政機(jī)關(guān)工作人員往往具有豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的專業(yè)知識，由其起草的法律往往具有可操作性，便于執(zhí)法，可見行政機(jī)關(guān)立法模式的執(zhí)法成本較低。由
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